Sobre pol¨ªticas de oferta

La liberalizaci¨®n de los mercados y su creciente peso como mecanismo de asignaci¨®n de los recursos exigen su funcionamiento competitivo para que se logren mejoras en la eficiencia, y ¨¦stas se transmitan a la sociedad. Esto exige pol¨ªticas de regulaci¨®n y de defensa de la competencia activas. Existe un amplio acuerdo entre los economistas en que un objetivo esencial de la pol¨ªtica econ¨®mica debe ser el mantenimiento de un clima de estabilidad nominal, porque ello crea las condiciones necesarias para un crecimiento sostenido.Este consenso parte del hecho de que el proceso de internacionalizaci¨®n de los mercados ha reducido la capacidad de los Gobiernos nacionales para dise?ar pol¨ªticas aut¨®nomas, porque, si lo hacen, los mercados castigan con rapidez cualquier desviaci¨®n. Adem¨¢s existen hoy d¨ªa m¨¢s dudas que hace tres d¨¦cadas -aunque menos que hace una y media- sobre la eficacia real de las pol¨ªticas econ¨®micas discrecionales. Este acuerdo tiene una traducci¨®n clara en lo relativo al contenido de las pol¨ªticas macroecon¨®micas por excelencia: una pol¨ªtica fiscal que debe perseguir posiciones cercanas al equilibrio presupuestario y una pol¨ªtica monetaria guiada por el objetivo de velar por precios estables .

En consonancia con todo esto, tambi¨¦n existe un acuerdo sobre la importancia de las pol¨ªticas de oferta; es decir, las pol¨ªticas orientadas a facilitar el funcionamiento competitivo de los mercados. ?Por qu¨¦? Porque los mercados competitivos asignan eficientemente los recursos en una multitud de casos. Y porque, ante perturbaciones intensas, s¨®lo los mercados flexibles son capaces de adaptarse con rapidez y menores costes a cambios dr¨¢sticos en los precios relativos.

La propiedad deseada de los mercados competitivos, la eficiencia, se deriva del calificativo competitivo, y no del sustantivo mercado: un mercado puede ser un monopolio. Corolario de esto es que el objetivo de las pol¨ªticas de oferta es lograr que los mercados asignen eficientemente. Y c¨®mo se consigue esto es un tema m¨¢s controvertido, que ha conducido con frecuencia a formulaciones extremas que consideran que lo importante es el mercado, y no la competencia, y que no se basan en el inter¨¦s general, sino en intereses individuales o de grupos de presi¨®n.

Tomemos el ejemplo de la s¨ªntesis m¨¢s frecuente de las pol¨ªticas de oferta ofrecidas como receta universal: "liberalizar, privatizar, desregular". Supongamos que discutimos de aquellos casos en que son mejores los mercados liberalizados que los intervenidos y las empresas privadas que las p¨²blicas. Aun as¨ª, lo que no puede defenderse con solvencia es que, tras liberalizar un mercado y privatizar su oferta, deba des-regularse. Por el contrario, tanto la teor¨ªa como la experiencia demuestran con frecuencia que hay que re-regular.

La raz¨®n para ello es muy simple: si se privatiza un monopolio p¨²blico, la estructura del sector ahora privatizado seguir¨¢ teniendo fuertes elementos anticompetitivos, de forma que la desregulaci¨®n conduce a que el resultado obtenido sea transferir rentas del monopolio de manos p¨²blicas a manos privadas, manteniendo las ineficiencias del monopolio.

En todos los casos se exige que exista garant¨ªa de suministro del servicio, de calidad m¨ªnima de su prestaci¨®n, de seguridad y, con frecuencia, de tarifa ¨²nica. Esto exige regulaci¨®n. Pero adem¨¢s, si se privatiza sin cambiar antes la estructura productiva del sector (como en las privatizaciones el¨¦ctricas brit¨¢nica y espa?ola), ¨¦ste seguir¨¢ siendo oligopol¨ªstico y habr¨¢ que impedir que ejercite poder de mercado. Esto exigir¨¢ una pol¨ªtica activa de defensa de la competencia.

El caso m¨¢s significativo de esta reconsideraci¨®n de la pol¨ªtica regulatoria es el sistema financiero, la actividad m¨¢s liberalizada y globalizada del planeta. Esta mundializaci¨®n trajo consigo la aparici¨®n de nuevos activos financieros que permitieron a las empresas acceder a formas de financiaci¨®n m¨¢s ajustadas a sus necesidades. Junto a ello, los movimientos de capital a muy corto plazo de car¨¢cter especulativo adquirieron una cuant¨ªa y volatilidad incontrolables por las autoridades nacionales. Las propuestas que hace una d¨¦cada se hicieron para tratar de paliar estos efectos negativos fueron tildadas de intervencionistas y se sostuvo que cualquier limitaci¨®n a los movimientos de capital era indeseable. Hoy d¨ªa, tras varios episodios que han puesto de manifiesto los riesgos de algunos comportamientos y la dificultad de valorar adecuadamente los riesgos de las instituciones financieras, se empiezan a discutir en los organismos internacionales instrumentos para regular los movimientos de capital especulativos.Adem¨¢s, el proceso de concentraci¨®n que se est¨¢ dando en todo el mundo ha aumentado el poder de mercado de muchas empresas, facilitando los comportamientos colusivos y el ejercicio de poder de mercado. Y, en estas condiciones, las potenciales ganancias de eficiencia no se transmiten a la sociedad, sino que cristalizan en rentas privadas de los propietarios y directivos de las empresas.

La anterior gran ola de fusiones que vivi¨® la econom¨ªa occidental, en la segunda mitad del XIX, dio lugar a que personajes tan poco proclives al intervencionismo como los senadores estadounidenses alumbraran en 1890 la ley Sherman, al considerar no s¨®lo que los comportamientos anticompetitivos eran contrarios a la eficiencia, sino que un exceso de concentraci¨®n de poder econ¨®mico pod¨ªa resultar incompatible con la democracia (?da esto para reflexionar sobre los "n¨²cleos duros"?). Dada la creciente importancia de los mercados como mecanismo de asignaci¨®n, en todos los pa¨ªses se ha reforzado la importancia de la pol¨ªtica de defensa de la competencia.

En resumen, una pol¨ªtica de oferta que persiga una mayor eficiencia y bienestar de todos los ciudadanos implica la liberalizaci¨®n de los mercados, una ampliaci¨®n de las pol¨ªticas regulatorias y un reforzamiento de las pol¨ªticas de defensa de la competencia.

La creciente importancia de las pol¨ªticas regulatorias y de defensa de la competencia ha tenido su plasmaci¨®n institucional en la creaci¨®n de comisiones regulatorias y tribunales de defensa de la competencia independientes del poder ejecutivo. Y puesto que se est¨¢ discutiendo en estos momentos la nueva Ley de Defensa de la Competencia espa?ola, es una buena ocasi¨®n para comentar algunos aspectos de la nueva ley y de las comisiones regulatorias. Comentar¨¦ s¨®lo tres temas: la independencia del Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) y de las comisiones reguladoras (CR), el poder efectivo de sus decisiones y sus distintos ¨¢mbitos de competencia.

La independencia tiene dos aspectos relevantes: el relativo a sus miembros y el referente a sus relaciones con la Administraci¨®n p¨²blica. La independencia de los miembros del TDC y las CR es mayor si tienen un mandato ¨²nico y largo. Es mejor un mandato de 10 a?os no renovable que uno de cinco renovable una vez. ?Por qu¨¦ ¨²nico? Porque se evitan los problemas en las proximidades de la posible renovaci¨®n. ?Por qu¨¦ largo? Porque, si se eligen bien, es m¨¢s productivo que los miembros del TDC y las CR dispongan de un plazo largo para desarrollar doctrina, consolidar la instituci¨®n y generar expectativas racionales entre los agentes afectados. Mandatos largos y no renovables aumentan el riesgo de errores en la elecci¨®n de miembros, pero el riesgo podr¨ªa reducirse si, adem¨¢s de que el Gobierno actuara con criterios profesionales, los candidatos fueran consensuados y aceptados por el Parlamento.

Respecto a las relaciones con la Administraci¨®n, el ejemplo del TDC y el Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) es ilustrativo. El tema es opinable, ya que los pa¨ªses de la UE se reparten por mitades entre aquellos en que existe un SDC dependiente del Ministerio de Econom¨ªa y aquellos en los que las funciones del SDC son competencia del TDC. Pero hay razones para defender que este ¨²ltimo modelo es mejor. La primera, que es inevitable que existan funciones comunes a ambas instituciones, lo que constituye un foco de tensiones e ineficacia, as¨ª como de mala coordinaci¨®n de esfuerzos. La segunda, y m¨¢s sustantiva, que no se alcanzan a ver las ventajas de un SDC que propone al ministerio qu¨¦ proyectos de concentraci¨®n pueden obstaculizar la competencia, de forma que el TDC conocer¨¢ el asunto s¨®lo si ¨¦sa es la voluntad pol¨ªtica del Gobierno.

Por lo que respecta a las CR creo que, adem¨¢s de tener plena autonom¨ªa para elaborar y publicar cualquier tipo de informe u opini¨®n sobre temas de su competencia, deber¨ªan ser quienes fijaran tarifas en los sectores regulados, dictaran las normas regulatorias y tuvieran poder arbitral en los conflictos entre poder ejecutivo y sector.

Respecto al TDC, me atrever¨ªa a proponer una inversi¨®n del poder efectivo de sus decisiones en relaci¨®n con el Gobierno. Preferir¨ªa que las sentencias del TDC fueran de obligado cumplimiento y no requirieran de la posterior convalidaci¨®n del poder ejecutivo, y que incluso una sentencia pudiera obligar a cambiar una norma dictada por el Gobierno, hasta determinado rango legal.

Soy consciente de que esta posici¨®n plantea un problema pol¨ªtico comprensible: ning¨²n Gobierno desea perder poder en favor de organismos que no puede controlar. Pero a los pol¨ªticos se les puede -y debe- exigir una adecuada combinaci¨®n entre el ejercicio del poder y el marco institucional m¨¢s adecuado para que los beneficios de la competencia se generalicen.

El proyecto de ley ha enfrentado dos posiciones sobre las competencias del TDC y de la Comisi¨®n de Telecomunicaciones (CT). La del Gobierno, que residencia en el TDC los temas relativos a la competencia en telecomunicaciones, y la de otros grupos pol¨ªticos, que consideran que estos temas deben residenciarse en la CT.

El argumento esgrimido por quienes consideran preferible que la CT entre en los temas de competencia en el sector es que dicha Comisi¨®n tiene insuficientes competencias. Estoy de acuerdo con el diagn¨®stico sobre la CT, pero no con la soluci¨®n, que parte de la confusi¨®n entre tareas reguladoras y de defensa de la competencia.

Si la CT tiene un perfil bajo y escasas competencias e independencia, la soluci¨®n pasa por reforzar estos aspectos, pero no por atribuir a la CT competencias no propias. Hacerlo as¨ª tendr¨ªa efectos negativos. Por una parte, los riesgos de captura del regulador aumentar¨ªan, porque con el mismo esfuerzo se capturar¨ªa al regulador y al juez. Por otra parte, la defensa de la competencia debe actuar con criterios homog¨¦neos, y con esta propuesta el TDC correr¨ªa el riesgo de terminar entendiendo de problemas de competencia s¨®lo en los mercados no regulados.

El riesgo no es peque?o: la Comisi¨®n Nacional de la Energ¨ªa ya ha manifestado que cree deber¨ªa ocuparse de los temas de defensa de la competencia en "su" sector. ?Qui¨¦n en su sano juicio defender¨ªa que las concentraciones financieras deber¨ªan juzgarse desde la perspectiva de la competencia por parte del organismo regulador (el Banco de Espa?a)?

Adem¨¢s, todas las concentraciones tienen efectos cruzados significativos sobre otras actividades. ?Podr¨ªan las CR que entendieran de temas de defensa de la competencia dictar normas que afectaran a otros sectores? Si no, sus dict¨¢menes ser¨ªan incompletos y err¨®neos. En caso afirmativo, estar¨ªan decidiendo sobre la calificaci¨®n de pr¨¢cticas restrictivas en actividades ajenas a su ¨¢mbito.

En mi opini¨®n, deber¨ªan reforzarse las funciones de las CR, pero no a?adi¨¦ndoles funciones que no les son propias, y deber¨ªan residenciarse todas las competencias sobre concentraciones y pr¨¢cticas restrictivas en el TDC.

Los temas de pol¨ªticas de oferta, regulaci¨®n y defensa de la competencia creo que son fundamentales para nuestra sociedad, porque afectan al ejercicio del poder econ¨®mico en un mundo en que la concentraci¨®n del mismo alcanza niveles que deben obligar a la reflexi¨®n cr¨ªtica de todos. Puede que estas l¨ªneas no logren convencer a nadie, pero s¨ª espero al menos que hayan demostrado que este tipo de temas no debe situarse en el terreno de contraponer Estado y mercado o sector p¨²blico y sector privado, sino en el m¨¢s fruct¨ªfero de buscar a trav¨¦s de la competencia un mejor Estado y un mejor mercado, aunque ambos sigan siendo imperfectos.