Cuatro escenarios de futuro

Tras veinte a?os desde la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n y de los estatutos vasco y catal¨¢n es un buen momento para considerar la evoluci¨®n del gran tema pendiente de la democracia espa?ola: la acomodaci¨®n pol¨ªtica de la plurinacionalidad del Estado. En claro contraste con otros grandes objetivos pol¨ªticos alcanzados de manera satisfactoria -la construcci¨®n de un Estado de derecho homologable al de las democracias occidentales, la integraci¨®n europea o la construcci¨®n de un Estado de bienestar-, el modelo territorial dise?ado en la Constituci¨®n no ha resuelto la cuesti¨®n de fondo que recorre la historia contempor¨¢nea de Espa?a.Acomodar distintos demos nacionales es uno de los principales retos de las democracias actuales. Y probablemente lo sea cada vez m¨¢s en el pr¨®ximo siglo. Sabemos que las democracias liberales se han construido y pensado desde la ¨®ptica de los Estados. En la pr¨¢ctica, todas las democracias liberales han resultado ser agencias nacionalizadoras en la defensa de los "derechos colectivos" de su grupo estatal particular. Las teor¨ªas de la democracia moderna, por su parte, han sido, b¨¢sicamente, teor¨ªas del Estado democr¨¢tico. Dos aspectos que no son nada "neutros" en el momento de la legitimaci¨®n nacionalista que todo Estado pretende implementar. As¨ª, conceptos, hoy en revisi¨®n, como la "soberan¨ªa popular" o el "pluralismo" sugieren interpretaciones distintas seg¨²n se trate de democracias uninacionales o plurinacionales. Cuando se trata de la acomodaci¨®n entre varios demos nacionales, la cuesti¨®n principal no es de car¨¢cter democr¨¢tico (por ejemplo, c¨®mo las CCAA han de "participar" en las instituciones del Estado) sino de car¨¢cter liberal, es decir, c¨®mo las colectividades minoritarias con caracter¨ªsticas nacionales est¨¢n a la vez reconocidas como tales y protegidas en su autogobierno de las decisiones de la mayor¨ªa nacional existente en el Estado.

En el caso espa?ol, el reto de fondo no es el de articular unos "hechos diferenciales" de una realidad com¨²n, sino el de acomodar unas realidades nacionales diferenciadas en una misma democracia. El mismo uso de la expresi¨®n "hechos diferenciales" oscurece y distorsiona el tema al enfocarlo bajo una perspectiva uninacional y regionalizadora. A diferencia de los contextos uninacionales, en sociedades como Canad¨¢, B¨¦lgica o Espa?a se dan procesos de nation-building que son, en parte, competitivos, que afectan de manera distinta a los diferentes territorios y que deben articularse entre s¨ª desde premisas liberal-democr¨¢ticas

Pensando en un periodo equivalente al transcurrido desde la transici¨®n podemos establecer cuatro posibles escenarios de futuro sobre la evoluci¨®n del pluralismo nacional espa?ol. Se trata de escenarios que siempre suponen alg¨²n tipo de unidad. No consideramos aqu¨ª, por tanto, la independencia a secas de las naciones minoritarias (que ser¨ªa un quinto escenario). Si se toman los dos criterios b¨¢sicos para una acomodaci¨®n pol¨ªtica, el reconocimiento o no a nivel constitucional de la plurinacionalidad (que representaremos con los valores 1 y 0, respectivamente) y el nivel de autogobierno de las naciones minoritarias (que graduaremos en una escala de 1 a 4, siendo 1 el nivel actual, y 4, el equiparable al de los Estados de la UE), se obtienen los siguientes escenarios de futuro:

1. Regional-auton¨®mico (0,1). Es el escenario que plantea una mayor continuidad con la situaci¨®n actual. Se mantiene la perspectiva uninacional y regionalizadora b¨¢sica del "Estado de las autonom¨ªas", establecido para 17 colectividades m¨¢s Ceuta y Melilla, as¨ª como un concepto preferente de naci¨®n espa?ola, y una noci¨®n de "soberan¨ªa popular" establecida desde premisas uniformes. Aqu¨ª, el autogobierno de las CCAA podr¨ªa incrementarse tan s¨®lo en algunas competencias espec¨ªficas, as¨ª como revisarse alguna instituci¨®n (financiaci¨®n, revisi¨®n de las leyes de bases, Senado, etc¨¦tera).

2. Federal-uninacional (0,2). Se trata de un escenario basado en el desarrollo de las potencialidades federales del Estado de las autonom¨ªas, a partir de las caracter¨ªsticas del federalismo tradicional. Dicho desarrollo tampoco supondr¨ªa ninguna revisi¨®n constitucional fundamental. Al igual que en el escenario anterior, se mantendr¨ªa la perspectiva de un demos ¨²nico con una pluralidad de "hechos diferenciales" de signo diverso en su interior (lenguas, derecho civil, foralidad, insularidad, etc¨¦tera). Algunos de los ¨¢mbitos o instituciones de autogobierno que podr¨ªan cambiar ser¨ªan: el poder judicial, que pr¨¢cticamente no se ha visto afectado por el Estado auton¨®mico; el Senado, que dejar¨ªa de ser la instituci¨®n devaluada y prescindible de la actualidad, adquiriendo la caracter¨ªstica de "C¨¢mara de representaci¨®n territorial"; la representaci¨®n exterior de las CCAA en la UE, siguiendo la pr¨¢ctica de algunas federaciones, como Alemania o B¨¦lgica; y la fiscalidad, que responder¨ªa al doble nivel de las federaciones en la captaci¨®n de impuestos y a una dualidad en la responsabilidad pol¨ªtica del gasto p¨²blico. Este desarrollo federal responder¨ªa a criterios b¨¢sicamente sim¨¦tricos para todas las "unidades federadas", con el mantenimiento de algunas excepciones asim¨¦tricas (concierto econ¨®mico de los territorios forales, derecho civil y biling¨¹ismo en algunas comunidades, etc¨¦tera).

3. Federal plurinacional (1,3). Aqu¨ª se reconocer¨ªa expl¨ªcitamente la plurinacionalidad del Estado a nivel constitucional, desarroll¨¢ndose los elementos de autogobierno de las naciones minoritarias conforme a dicho reconocimiento. Se trata del modelo que he caracterizado en los ¨²ltimos a?os como federalismo plural. ?ste implica el establecimiento de tres tipos de acuerdos federales: a) la regulaci¨®n del pluralismo nacional a nivel de la "federaci¨®n"; b) acuerdos de car¨¢cter asim¨¦trico o incluso confederal en aspectos decisivos del reconocimiento y autogobierno de las entidades nacionales minoritarias, incluido el ¨¢mbito simb¨®lico y el internacional; c) acuerdos de car¨¢cter sim¨¦trico en el resto de aspectos del autogobierno. El objetivo b¨¢sico del federalismo plural es el de regular diferentes tipos de acuerdo, seg¨²n sea el ¨¢mbito funcional o la materia a regular, y seg¨²n las caracter¨ªsticas de la unidad federada. La concreci¨®n de estos tres tipos de acuerdo recorre cinco ¨¢mbitos b¨¢sicos de aplicaci¨®n, que aqu¨ª s¨®lo podemos enunciar: el simb¨®lico-ling¨¹¨ªstico, el institucional, el competencial, el fiscal-econ¨®mico y el europeo-internacional.

4. Soberan¨ªa-asociaci¨®n (1,4). Es el escenario m¨¢s rupturista en relaci¨®n con la Constituci¨®n de 1978. A diferencia del escenario anterior, que sigue siendo fruto de un pacto a nivel espa?ol, aqu¨ª el proceso pasa exclusivamente por la decisi¨®n de las colectividades nacionales minoritarias. El autogobierno final de estas ¨²ltimas equivaldr¨ªa al de los Estados miembros de la UE, con la excepci¨®n de acuerdos de car¨¢cter com¨²n y confederal con el Estado espa?ol en determinadas materias (defensa, pasaporte, etc¨¦tera), tal como existen en algunos Estados asociados o "federacies" de la pol¨ªtica comparada.

La complejidad creciente de los entramados intergubernamentales, en especial en el ¨¢mbito europeo, demanda tanto una superaci¨®n de las perspectivas "independentistas" cl¨¢sicas como de las rigideces estatalistas del constitucionalismo y federalismo tradicionales. Desde esta perspectiva pueden establecerse algunas consideraciones sobre los escenarios anteriores.

En los dos primeros podr¨ªa incrementarse el nivel de autogobierno de las CC AA, tanto de las que poseen caracter¨ªsticas nacionales como de las que no las poseen, a partir de los mecanismos de descentralizaci¨®n previstos en la misma Constituci¨®n actual. El segundo escenario podr¨ªa significar, adem¨¢s, una modernizaci¨®n de algunos aspectos importantes del sistema pol¨ªtico al introducir las l¨®gicas competitivas y cooperativas inherentes al federalismo tradicional. Otra ventaja de este escenario ser¨ªa la de marginar el perverso componente actual que hace depender el funcionamiento pr¨¢ctico del sistema territorial de las coyunturas electorales en el Parlamento central. Sin embargo, ambos escenarios siguen contemplando la acomodaci¨®n de una realidad plurinacional como un mero proceso de descentralizaci¨®n, aunque se realice desde t¨¦cnicas propiamente federales. Dadas las caracter¨ªsticas hist¨®ricas, sociales y demogr¨¢ficas de la realidad espa?ola, en ausencia de un reconocimiento constitucional del pluralismo nacional, y de unos niveles de autogobierno que incluyan la prevalencia de las naciones minoritarias en los ¨¢mbitos simb¨®licos e internacionales, dif¨ªcilmente puede resolverse la cuesti¨®n.

En el caso de Catalu?a, donde la legitimidad hist¨®rica nacional coexiste con caracter¨ªsticas demogr¨¢ficas e identitarias complejas y entremezcladas por parte de los ciudadanos, me inclino por el tercero de los escenarios presentados. ?El procedimiento? No estar¨ªa de m¨¢s iniciarlo con un acuerdo pol¨ªtico entre los principales actores implicados que estableciera las bases gen¨¦ricas del acuerdo, para seguidamente pasar a una segunda fase en la que grupos de expertos propusieran soluciones que incluyeran los tres tipos de acuerdo en los cinco ¨¢mbitos de aplicaci¨®n mencionados, para volver finalmente al campo de la negociaci¨®n pol¨ªtica. De lo que se trata, en definitiva, es de proceder hacia una democracia liberal en la que todos los ciudadanos puedan "sentirse c¨®modos" con los s¨ªmbolos, las instituciones, etc¨¦tera, del Estado en el que viven, desde un plano de igualdad. Para ello resulta necesario superar el tipo de nacionalismo espa?ol impl¨ªcito en el modelo constitucional actual. La acomodaci¨®n pol¨ªtica es posible a partir de una combinaci¨®n de t¨¦cnicas federales de diverso signo capaz de articular el pluralismo nacional y regional de la realidad espa?ola. Pero, de no abrirse esta v¨ªa, cada vez puede hacerse m¨¢s plausible la perspectiva contraria, es decir, la de una desarticulaci¨®n pol¨ªtica que actualmente no es mayoritariamente deseada en las naciones minoritarias.