La ayuda al desarrollo y la Administraci¨®n espa?ola

En los ¨²ltimos meses han aparecido en la prensa diversos art¨ªculos que recog¨ªan supuestas reorganizaciones en los ¨®rganos gestores de la ayuda internacional al desarrollo en la Administraci¨®n espa?ola. En unos, el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), del Ministerio de Econom¨ªa, pasaba al Ministerio de Exteriores; en otros, era la Secretar¨ªa de Estado de Cooperaci¨®n, de Exteriores, la que pasaba a Econom¨ªa. Finalmente, la reestructuraci¨®n de departamentos ministeriales no ha afectado a la organizaci¨®n de la ayuda al desarrollo. El origen de dichas informaciones proced¨ªa, probablemente, de los funcionarios de los cuerpos t¨¦cnicos de ambos ministerios, que trataban de ampliar as¨ª sus menguantes competencias reales.El antagonismo competencial en temas de desarrollo entre los Ministerios de Econom¨ªa y Exteriores, al que tan aficionadas son las ONG, constituye, sin embargo, desde mi punto de vista, un dilema falso. El verdadero problema es el de la eficiencia y ¨¦se es el que hay que enfocar adecuadamente, tomando en consideraci¨®n distintos aspectos; el primero y principal: las necesidades de los pa¨ªses m¨¢s atrasados para salir de la pobreza; el ¨²ltimo: los intereses corporativos de los funcionarios espa?oles.

Para reforzar la necesidad de que Espa?a, al igual que los dem¨¢s pa¨ªses desarrollados, acreciente su ayuda al desarrollo conviene resaltar c¨®mo con el proceso de globalizaci¨®n se est¨¢ acelerando y haciendo m¨¢s perceptible la falta de equidad en el crecimiento que genera el sistema econ¨®mico vigente. La globalizaci¨®n produce mucha m¨¢s riqueza, pero ¨¦sta se concentra en una zona reducida del planeta, donde habita s¨®lo un 15% de la poblaci¨®n mundial, unos 900 millones de personas; por ello est¨¢ aumentando la desigualdad de ingresos con los habitantes de los pa¨ªses menos desarrollados.

Al final, esa minor¨ªa que formamos los confortablemente instalados en un mundo que produce un exceso de cosas ¨²tiles, y sobre todo superfluas, estamos denegando a m¨¢s de 2.000 millones de personas (que no disponen ni de 1 d¨®lar diario) sus necesidades y derechos humanos b¨¢sicos. Sobre esta situaci¨®n se pronunciaba hace pocos d¨ªas en este diario M. Camdessus, el ex director del FMI, se?alando que "si hay un peligro capaz de hacer estallar este sistema es la pobreza y las diferencias enormes entre pobres y ricos que ha generado".

Las desigualdades que crea la globalizaci¨®n requieren m¨¢s ayuda al desarrollo.- Este modelo de crecimiento es insostenible a largo plazo por las tensiones, conflictos y deterioro medioambiental que genera, y como adem¨¢s no existen, como recordaba hace pocos d¨ªas Jos¨¦ A. Alonso en un art¨ªculo en estas mismas p¨¢ginas, mecanismos correctores de las desigualdades a nivel mundial, como el Fondo de Compensaci¨®n Inter-Territorial en Espa?a o los Fondos Estructurales Europeos, no queda m¨¢s remedio que aumentar dr¨¢sticamente la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). ?sta no deja de ser, en el contexto mencionado, un suced¨¢neo te?ido de compasi¨®n, pero es indicativa de la mayor o menor voluntad pol¨ªtica de afrontar de inmediato uno de los temas m¨¢s importantes al que se enfrenta colectivamente la humanidad.

En lo que respecta a la pol¨ªtica de ayuda al desarrollo de Espa?a, se le suelen achacar dos tipos de cr¨ªticas. La primera es la insuficiencia de su cuant¨ªa (0,25% del PNB, comparado con el 0,34% de media en la UE), a pesar de que ha estado creciendo en los tres ¨²ltimos a?os, compensando as¨ª la disminuci¨®n que experiment¨® en los tres anteriores. Cualquier Gobierno tiene que ser aqu¨ª sensible a una sociedad civil pujante en este ¨¢rea, a trav¨¦s de las ONG de desarrollo (ONGD) y que ha logrado, por primera vez en la historia de la Espa?a democr¨¢tica, reunir un mill¨®n de firmas para pedir la condonaci¨®n de la deuda a los pa¨ªses m¨¢s pobres. Por otro lado, es una sociedad civil que don¨® el pasado a?o 25.000 millones de pesetas para los damnificados del Mitch en Centroam¨¦rica, por lo que tiene fuerza moral para pedir una reasignaci¨®n del destino de sus impuestos en esa misma direcci¨®n.

La segunda cr¨ªtica tiene que ver con el hecho de que el Ministerio de Econom¨ªa gestiona una serie de recursos (FAD y Deuda) que tienen la consideraci¨®n de AOD, aunque se gestionan b¨¢sicamente con criterios comerciales. En este punto creo que las ONGD no han enfocado adecuadamente sus cr¨ªticas, por lo que est¨¢n incidiendo sin resultados en un conflicto competencial del MAE, que no es muy relevante para la ayuda al desarrollo, sin percatarse de que la ra¨ªz del problema est¨¢ en la ineficiente gesti¨®n que se realiza de la ayuda dirigida a combatir la pobreza.

El antagonismo entre Exteriores y Econom¨ªa es un falso dilema.- Los cr¨¦ditos concesionales FAD se utilizan leg¨ªtimamente para fomentar las exportaciones de equipos y servicios, dentro de una correcta pol¨ªtica de apoyo a la internacionalizaci¨®n de las empresas espa?olas. Por ello se tienen que dirigir a pa¨ªses que los demanden y puedan repagarlos. Adem¨¢s, estos cr¨¦ditos ayudan al desarrollo de los pa¨ªses destinatarios y por eso existe la convenci¨®n de que todos los pa¨ªses donantes los contabilizen parcialmente en sus estad¨ªsticas de AOD. De ah¨ª no puede, sin embargo, derivarse la petici¨®n de que los cr¨¦ditos FAD se reorienten primordialmente al objetivo de combatir la pobreza, para lo que no son en absoluto el instrumento adecuado, pues entonces tendr¨ªan que convertirse y gestionarse como microcr¨¦ditos, a la vez que habr¨ªa que desarrollar y dotar nuevos instrumentos para el fomento de las exportaciones

La insistencia en la "necesidad de unidad en la direcci¨®n pol¨ªtica de la ayuda", para acabar demandando que, finalmente, los cr¨¦ditos de fomento a la exportaci¨®n se supediten al criterio de Exteriores, no deja de ser una cortina de humo corporativista. La unidad de direcci¨®n pol¨ªtica, en un tema que es mucho m¨¢s complejo, la da un Gobierno que, si tiene voluntad pol¨ªtica para priorizar la ayuda al desarrollo de los pa¨ªses pobres, la dotar¨¢ adecuadamente y la coordinar¨¢ con otras pol¨ªticas, como la de inmigraci¨®n, que est¨¢n mucho m¨¢s relacionadas con ese desarrollo que las exportaciones espa?olas.

Las ONGD no deber¨ªan, pues, centrar su esfuerzo en conseguir esa ficticia unidad de direcci¨®n para el MAE, sino centrarse en el verdadero problema de fondo y forzar una respuesta satisfactoria a la pregunta clave pendiente: ?qui¨¦n y c¨®mo debe gestionarse la ayuda al desarrollo para que sea m¨¢s eficiente?

Una ayuda m¨¢s eficiente requiere una Administraci¨®n distinta.- La Ley de Cooperaci¨®n acab¨® responsabilizando al ministro de Exteriores de la direcci¨®n de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n, gracias a la presi¨®n de las ONGD, y no precisamente por su liderazgo en el tema. Pero esa responsabilizaci¨®n pol¨ªtica al ministro (no al ministerio), por delegaci¨®n del Gobierno y no competencial, no implica -ni mucho menos- que su gesti¨®n tenga que ser asignada a los funcionarios del Cuerpo Diplom¨¢tico, ya que, si la ayuda al desarrollo tiene como finalidad combatir la pobreza, ?son los diplom¨¢ticos, por vocaci¨®n y preparaci¨®n, los profesionales m¨¢s adecuados para esa tarea?

Lo que la cooperaci¨®n al desarrollo requiere son, b¨¢sicamente, conocimientos espec¨ªficos de salud, educaci¨®n, infraestructuras, g¨¦nero, microfinanzas, medio ambiente, etc., y generales de desarrollo econ¨®mico, ¨¢mbitos todos ellos que est¨¢n muy alejados de las habituales pr¨¢cticas diplom¨¢ticas.

Por otro lado, se da la paradoja de que la Administraci¨®n espa?ola, que se ha dotado de numerosos cuerpos especializados (algunos de los cuales tienen hoy poco contenido econ¨®mico o muy reducida trascendencia social), no dispone, en cambio, de funcionarios preparados para administrar unos recursos cuya cuant¨ªa supera los 200.000 millones de pesetas al a?o, ni la posibilidad de contratar para ello a profesionales competentes. La gesti¨®n de la ayuda al desarrollo la tiene encomendada la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional (AECI), que es el organismo en el que se transform¨® en 1988 el antiguo Instituto de Cultura Hisp¨¢nica, que estaba adscrito al MAE.

En la pr¨¢ctica, la AECI est¨¢ dirigida por funcionarios del Cuerpo Diplom¨¢tico, con una alta rotaci¨®n, sin que, en cambio, puedan trabajar en su sede central de Madrid los responsables contratados para las oficinas t¨¦cnicas de cooperaci¨®n (OTC) en los pa¨ªses en desarrollo, que son los que m¨¢s experiencia real tienen. Estas oficinas est¨¢n, adem¨¢s, adscritas a las respectivas embajadas, y s¨®lo tienen una dependencia funcional de la AECI, lo que, sin duda, complica y resta eficiencia a su gesti¨®n.

Es, pues, necesario, como se ha se?alado, que aumenten los fondos de la ayuda al desarrollo, pero es, adem¨¢s, imprescindible que se adopten diversas medidas decisivas para asegurar el uso eficiente de los recursos p¨²blicos. Con respecto a la AECI, viene reclam¨¢ndose insistentemente desde que se aprob¨® ?hace ya dos a?os! la Ley de Cooperaci¨®n su reforma y potenciaci¨®n, pero ¨¦sta debe afectar asimismo a la Secretar¨ªa de Estado de Cooperaci¨®n, de quien la AECI depende y que no dispone ni de la estructura ni de los medios para poder desempe?ar las misiones que tiene encomendadas.

Lo determinante en esta reestructuraci¨®n ser¨¢ que se dise?e, no con criterios corporativistas, sino para que pueda actuar eficientemente. Para ello ser¨¢ imprescindible la incorporaci¨®n, a todos los niveles de la Secretar¨ªa de Estado, de funcionarios de cualquiera de las administraciones p¨²blicas, con conocimientos y experiencia en los ¨¢mbitos referidos del desarrollo, seg¨²n el modelo experimentado con ¨¦xito en la Secretar¨ªa de Estado para la Uni¨®n Europea, que est¨¢ conformada por funcionarios de los diferentes departamentos ministeriales afectados. Asimismo, es necesario que se contraten en la Secretar¨ªa de Estado de Cooperaci¨®n y en la AECI profesionales con experiencia, procedentes de OTC, ONGD y empresas de ¨¢mbito internacional. S¨®lo con estos recursos humanos adicionales y con un esfuerzo de formaci¨®n continua en la AECI podr¨¢ llevarse a cabo una verdadera reforma en profundidad de la administraci¨®n del desarrollo que permita gestionar con eficiencia los recursos adicionales necesarios.

Mart¨ªn Gallego M¨¢laga es economista e ingeniero.