Desequilibrio institucional

M¨¢s all¨¢ de una cuesti¨®n de personalidades, la reciente pataleta del comisario encargado de relaciones exteriores, Chris Patten, contra el protagonismo del se?or PESC, Javier Solana, es todo un s¨ªntoma del cambio de equilibrios institucionales que se ha producido en la Uni¨®n Europea en los ¨²ltimos a?os, y en particular en los ¨²ltimos meses. Actualmente, casi todo juega en contra de la Comisi¨®n y a favor del Consejo, es decir, de los Estados y de una mayor colaboraci¨®n entre ellos, al margen de la antiguamente llamada hermana mayor e incluso del Parlamento Europeo. ?Qu¨¦ ha pasado?Para empezar, a ra¨ªz de la crisis generada por el rechazo en un primer refer¨¦ndum en Dinamarca del Tratado de Maastricht, y su aprobaci¨®n raspada en otra consulta en Francia en 1992, se tom¨® a la Comisi¨®n Europea como chivo expiatorio. La posterior presidencia de la Comisi¨®n por el gris luxemburgu¨¦s Jacques Santer no contribuy¨® a mejorar la situaci¨®n, y adem¨¢s esta instituci¨®n cometi¨® el error estrat¨¦gico de enfrentarse al Parlamento Europeo, hasta entonces su aliado, por motivos de mala gesti¨®n.

La llegada de Romano Prodi poco ha resuelto, pues el italiano ha tenido serios fallos para dirigir la Comisi¨®n -tensionada entre su colegialidad y su reci¨¦n estrenado mayor presidencialismo- y con serios errores de presentaci¨®n. Adem¨¢s, Prodi act¨²a casi solo, sin red y en el vac¨ªo, a diferencia de los tiempos en que Jacques Delors presid¨ªa la instituci¨®n con su val¨ªa personal, s¨ª, pero tambi¨¦n con el apoyo de pesos pesados en materia de europe¨ªsmo, como Mitterrand en Par¨ªs, Kohl en Bonn, y Gonz¨¢lez en Madrid. Hoy pocos son los Gobiernos que se f¨ªan de Prodi, lo que les hace trasladar las iniciativas hacia el Consejo de Ministros, cuyo secretario general, adem¨¢s de alto representante para la Pol¨ªtica Exterior y de Seguridad Com¨²n, es Solana, que tiene poco de esp¨ªritu funcionarial y mucho de pol¨ªtico. Por eso le pusieron en ese puesto. Adem¨¢s, con el mercado ¨²nico relativamente completado, la Comisi¨®n ha agotado su labor de impulso pol¨ªtico, qued¨¢ndole la gesti¨®n, en la que no destaca precisamente por su eficacia.

Adem¨¢s del fundamental papel semiconstitucional del Tribunal de Justicia en Luxemburgo, la construcci¨®n europea hab¨ªa reposado hasta hace poco sobre el tri¨¢ngulo m¨¢gico y equilibrado de la Comisi¨®n, que ten¨ªa el monopolio de iniciativa legislativa, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo en su papel fiscalizador y crecientemente colegislador. En los ¨²ltimos a?os, los progresos se han hecho m¨¢s bien en el terreno intergubernamental, en el que la Comisi¨®n tiene poco que rascar, en materias que han sido tradicionalmente dominio reservado de la soberan¨ªa nacional, ya sea la pol¨ªtica exterior, de seguridad y de defensa, la Justicia o los asuntos de Interior. La pol¨ªtica econ¨®mica europea tiende a ser una coordinaci¨®n, que no una integraci¨®n, de pol¨ªticas nacionales, basadas en hitos a alcanzar fijados de com¨²n acuerdo o en comparaci¨®n de experiencias (benchmarking). Todo ello con un derecho blando (soft law), es decir, normas no justiciables. Incluso en la normativa comunitaria aprobada se tiende ahora a primar las directivas (que los Estados se encargan de traducir a la legislaci¨®n nacional) sobre los reglamentos (de aplicaci¨®n directa).

Por si fuera poco, han surgido otras dos instituciones que compiten con las ya existentes. Por una parte, el Banco Central Europeo, la m¨¢s supranacional, pero que a¨²n no cuenta con un interlocutor econ¨®mico v¨¢lido en el Consejo de Ministros. Por eso, los franceses, especialmente, quieren impulsar la institucionalizaci¨®n, posiblemente con una secretar¨ªa permanente, del Euro 11, la reuni¨®n de ministros de Econom¨ªa y Finanzas del ¨¢rea euro, lo que, de prosperar, har¨¢ surgir un nuevo centro de poder. Y luego est¨¢ el creciente papel del Consejo Europeo de jefes de Estado y de Gobierno, que se dedica a algo m¨¢s que a trazar las grandes directivas pol¨ªticas, pues en su mesa, como ocurrir¨¢ en Feira (Portugal) el lunes con la armonizaci¨®n fiscal, aterrizan los problemas que el Consejo de Ministros, perdiendo su papel de s¨ªntesis, se muestra incapaz de resolver.

El tradicional equilibrio institucional de la construcci¨®n europea se ha roto, con un reflejo incluso arquitect¨®nico en Bruselas: la Comisi¨®n desperdigada, esperando a regresar a su edificio del Berlaymont, una vez limpiado de amianto, y el Consejo en un lujoso y grande Justus Lipsius, y buscando otros edificios en los que instalar el equipo en crecimiento que ha de conformar la Identidad Europea de Seguridad y Defensa. Si es transitorio, el intergubernamentalismo y el crecimiento del Consejo de Ministros puede llevar a abrir nuevos campos que, con el tiempo, acaben siendo comunitarizados. De otro modo, a la chita callando, se habr¨¢ cambiado de modelo de integraci¨®n.

Por debajo de las referencias a un federalismo poco comprensible, habr¨ªa que ir, especialmente ante el desaf¨ªo que plantea la ampliaci¨®n al Este, a lo que propone ahora Jacques Delors: una "refundaci¨®n del pacto comunitario" basada en el tri¨¢ngulo institucional b¨¢sico. Pero de todo esto, en la actual Conferencia Intergubernamental (CIG) para la reforma de los Tratados se habla poco. Quiz¨¢ porque ya se empiece a decir que despu¨¦s de esta reforma vendr¨¢ otra, la verdaderamente importante, cuando se vaya a producir la ampliaci¨®n, por ahora retrasada.