Inmigraci¨®n: ?reformar la ley o impulsar el consenso?.

La Ley Org¨¢nica de los Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espa?a y su integraci¨®n social (LODYLE), aprobada al final de la legislatura anterior, es objeto de una fuerte pol¨¦mica no por la regulaci¨®n general de la extranjer¨ªa, sino por las soluciones que prev¨¦ para la inmigraci¨®n, es decir, para los trabajadores extranjeros -y sus familias-, que vienen a Espa?a desde pa¨ªses m¨¢s pobres que el nuestro. Como se recordar¨¢, la ley se aprob¨® en v¨ªsperas de las elecciones con los votos de todos los grupos parlamentarios menos los del Partido Popular, que rompi¨® en el Senado el consenso que hab¨ªa predominado en su tramitaci¨®n. El Gobierno pretende reformar ahora la ley, y la verdad es que puede hacerlo porque en este momento tiene mayor¨ªa suficiente en las Cortes. Pero semejante iniciativa puede acarrear serios problemas sociales. Para explicarlo es preciso aludir al fracaso de la legislaci¨®n anterior, a los progresos que significa la ley actualmente vigente, a las cr¨ªticas del Gobierno y, finalmente, al problema fundamental que puede acarrear la reforma de la ley, la fractura definitiva del consenso social sobre la inmigraci¨®n.La anterior Ley Org¨¢nica de Extranjer¨ªa, de 1985, se elabor¨® meses antes del ingreso de Espa?a en la Uni¨®n Europea, con un esp¨ªritu muy restrictivo para evitar que se estableciera una poblaci¨®n inmigrante en Espa?a -entonces era muy reducida- y de paso contentar a pa¨ªses como Alemania, Francia o B¨¦lgica, que ya ten¨ªan una alta inmigraci¨®n y hab¨ªan cerrado sus fronteras a nuevos inmigrantes en 1974, tras la crisis del petr¨®leo. Para impedir la inmigraci¨®n, las v¨ªas de entrada legal en Espa?a eran pr¨¢cticamente imposibles, los permisos de trabajo y residencia resultaban muy dif¨ªciles de conseguir y de corta duraci¨®n, no se preve¨ªa la reagrupaci¨®n familiar, se recortaban los derechos fundamentales e incluso se negaba a los inmigrantes las prestaciones sociales a las que contribu¨ªan con sus cotizaciones. Para asegurar la aplicaci¨®n de unas normas tan restrictivas se daba el protagonismo a la estrategia policial, de manera que la detenci¨®n y la expulsi¨®n amenazaban continuamente la vida de los trabajadores extranjeros.

Pero aquel modelo restrictivo y policial de inmigraci¨®n ha fracasado porque los tribunales -el Supremo, el Constitucional y el Tribunal Europeo- han ampliado notablemente los derechos de los inmigrantes respecto a su reconocimiento legal, porque la pol¨ªtica de expulsiones ha tocado techo (se realizaban la mitad de las decididas) y, sobre todo, porque todos los obst¨¢culos legales no han impedido el establecimiento de un sector significativo de inmigrantes desde hace varios a?os. Los inmigrantes llegaban a Espa?a como pod¨ªan, como turistas o en pateras, buscaban trabajo y s¨®lo despu¨¦s, si pod¨ªan, legalizaban su situaci¨®n. Las sucesivas regularizaciones extraordinarias decretadas por los Gobiernos y el establecimiento de seudocontingentes son la mejor prueba del fracaso de esta legislaci¨®n.

La ley reci¨¦n aprobada que intenta cambiar esta situaci¨®n, la LODYLE, es m¨¢s o menos equivalente a las leyes que existen en la mayor¨ªa de pa¨ªses comunitarios, donde se frena la nueva inmigraci¨®n -eso es verdad-, pero se reconocen amplios derechos a quienes llevan varios a?os en el pa¨ªs, buscando su integraci¨®n para evitar el racismo y los conflictos sociales, cosa que hasta ahora no se hab¨ªa hecho aqu¨ª. La ley no reconoce m¨¢s derechos a los extranjeros que las europeas (por ejemplo, no les otorga el derecho de voto, que ya les han reconocido cinco Estados europeos), pero, a diferencia de ellas, prev¨¦ algunos mecanismos que supondr¨¢n un aumento moderado de la poblaci¨®n inmigrante (por cierto, igual que hace la nueva ley de Italia, que tambi¨¦n es un pa¨ªs con escasa inmigraci¨®n).

La verdadera novedad de la ley vigente estriba en que sustituye el rechazo a la inmigraci¨®n y la soluci¨®n policial por un modelo de inmigraci¨®n m¨¢s complejo y democr¨¢tico que deber¨ªa servir de fundamento al Gobierno para realizar una pol¨ªtica seria y moderna: prever y canalizar la llegada de trabajadores extranjeros y de sus familias y procurar su integraci¨®n social. As¨ª, prev¨¦ los contingentes laborales como v¨ªa normal de entrada de los trabajadores extranjeros, reconoce la reagrupaci¨®n familiar (que es un derecho fundamental pero que sin duda incrementar¨¢ la inmigraci¨®n) y otorga a los residentes legales la mayor¨ªa de derechos de los ciudadanos. Adem¨¢s, establece los permisos permanentes, a partir de los cinco a?os de residencia, para eliminar la precariedad y potenciar una inmigraci¨®n estable, y cambia notablemente el sistema de infracciones y sanciones, de forma que la expulsi¨®n deja de ser el elemento principal del sistema, salvo para quienes cometan alg¨²n delito.

En definitiva, la ley responde a la nueva situaci¨®n existente en el pa¨ªs, que ya cuenta con una inmigraci¨®n estable, y encauza su futuro crecimiento. Las cr¨ªticas realizadas por el Gobierno a la ley son poco s¨®lidas; algunas son falsas (su contradicci¨®n con la normativa europea); otras enga?osas (para combatir el tr¨¢fico de inmigrantes basta reformar el C¨®digo Penal), y otras, imposibles de saber (el manido efecto llamada, que en todo caso provendr¨ªa de la regularizaci¨®n m¨¢s que de la ley). Pero lo m¨¢s sorprendente de las propuestas del Gobierno es que globalmente se caracterizan por retornar a la normativa anterior, restrictiva y policial, que ha fracasado rotundamente.

Sin embargo, el punto m¨¢s importante de la reforma que propone el Gobierno no estriba tanto en su contenido como en su significado. Hay que recordar que, antes de la aprobaci¨®n de la LODYLE, las asociaciones de inmigrantes y las ONG que trabajan en este ¨¢mbito estaban radicalmente en contra de la legislaci¨®n anterior, y que durante la tramitaci¨®n de la ley actual cambiaron su postura y acabaron apoy¨¢ndola. Se alcanz¨® as¨ª una parte del consenso social indispensable para una correcta convivencia, la aceptaci¨®n de la ley por parte de los propios afectados, los trabajadores extranjeros y sus familias. Pero entonces falt¨® el acuerdo de otro sector, los ciudadanos que s¨®lo consideran la inmigraci¨®n como un problema y que se vieron representados por la quiebra del consenso parlamentario que realiz¨® el PP; l¨®gicamente, este sector valorar¨¢ la reforma como su victoria.

Tenemos una ocasi¨®n de oro (baja tasa de inmigraci¨®n, necesidad de mano de obra extranjera, conveniencia de aumentar la poblaci¨®n joven) para alcanzar un consenso social general sobre la inmigraci¨®n y asentar una convivencia que en todas partes resulta dif¨ªcil. Pero, si se reforma inmediatamente la ley, sin nuevos datos, con la misma din¨¢mica que se utiliz¨® en su tramitaci¨®n, es previsible que las asociaciones de inmigrantes y las ONG vuelvan al rechazo global de la legalidad y los sectores m¨¢s xen¨®fobos se sientan reforzados. Se frustrar¨¢ as¨ª por un largo periodo el consenso social, pero, como la inmigraci¨®n seguir¨¢ existiendo, se abrir¨¢n las puertas a conflictos envenenados.

?C¨®mo evitar este peligro e incrementar el consenso pol¨ªtico y social sobre la inmigraci¨®n? La respuesta no es dif¨ªcil, ni ha de resultar ominosa para el Gobierno. La LODYLE entr¨® en vigor el 1 de febrero, hace muy pocos meses. Lo m¨¢s prudente para el Gobierno ser¨ªa aplicarla lealmente durante un tiempo, valorar despu¨¦s sus resultados, elaborar un Libro Blanco explicando a la sociedad sus efectos y, en su caso, modificar las normas inconvenientes; por ejemplo, dentro de un a?o, ya que el Gobierno tendr¨ªa a¨²n la mitad de la legislatura para realizar la reforma. Ahora es imposible valorar las novedades de la ley, porque ni siquiera se ha aprobado su reglamento de desarrollo ni se ha consultado a las comunidades aut¨®nomas, como exige la ley; ni, por supuesto, se ha publicado ning¨²n informe que justifique la reforma. En estas circunstancias, si el Gobierno insiste en modificar la ley, ciertamente tendr¨¢ la mayor¨ªa parlamentaria suficiente para su aprobaci¨®n sin necesidad de consenso parlamentario, pero ?est¨¢ seguro de que no necesitar¨¢ en el futuro -necesitaremos todos- el consenso social sobre la inmigraci¨®n?

Eliseo Aja es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional y coordinador del libro La nueva regulaci¨®n de la inmigraci¨®n, publicado recientemente por Tirant lo Blanc.