Retos para el Gobierno en la ayuda al desarrollo

La pasada legislatura se caracteriz¨®, en el ¨¢mbito de la cooperaci¨®n para el desarrollo, por un muy ligero repunte de los recursos y por la aprobaci¨®n en el Parlamento de la Ley de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo. La Ley, aunque confusa en parte de su articulado, gener¨® notables expectativas de cara a la mejora en la calidad de la cooperaci¨®n a trav¨¦s de la integraci¨®n de sus instrumentos, la planificaci¨®n plurianual y la claridad en su orientaci¨®n a la lucha contra la pobreza.Sin embargo, estas expectativas se frustraron. En primer lugar, con el bloqueo por parte del Gobierno, y debido a disensiones entre ministerios, del Plan Director de la Cooperaci¨®n, cuya propuesta hab¨ªa sido largamente discutida y contaba con un consenso suficiente entre los diversos agentes de la cooperaci¨®n, incluidos en un principio los ministerios de Asuntos Exteriores y de Econom¨ªa. El desarrollo de la ley que deb¨ªa producirse a trav¨¦s de varios reglamentos qued¨® tambi¨¦n marginado con la aprobaci¨®n de los reglamentos m¨¢s irrelevantes y, peor a¨²n, con la de alguno relevante, como el de los cr¨¦ditos FAD de tipo social, difuminado en la mera burocracia y dejando intacto el sentido real de este instrumento comercial. El abandono temporal del Consejo de Cooperaci¨®n de las ONG, que participamos en el mismo, fue un reflejo de este desconcierto final, en el que el Gobierno paraliz¨® cualquier desarrollo positivo de la ley.

Por lo tanto, el nuevo Gobierno deber¨ªa partir de este punto y retomar las tareas dejadas en el desarrollo de la Ley de Cooperaci¨®n. El marco de este desarrollo debe ser la lucha contra la pobreza, objetivo prioritario de la ayuda al desarrollo, y al que debe subordinarse cualquier otro inter¨¦s susceptible de influir en la orientaci¨®n de la ayuda. En este marco, considero los siguientes retos para esta legislatura:

- El objetivo cuantitativo no es el ¨²nico, pero el Gobierno debe plantear un crecimiento sostenido de la ayuda al desarrollo, apuntando a la meta del 0,7% del PIB reclamada por la sociedad espa?ola y teniendo como objetivo alcanzable en el medio plazo el 0,35 %, que constituye la media de la Uni¨®n Europea. La primera estimaci¨®n de la OCDE para 1999 apunta a que Espa?a alcanz¨® el 0,23 % ese a?o, porcentaje que se ha mantenido con ligeras variaciones a lo largo de la legislatura pasada.

Este crecimiento debe producirse primando los recursos de la cooperaci¨®n no reembolsable que realiza la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional (AECI) y dentro de los cuales se incluyen los fondos para proyectos de ONGD. Uno de los riesgos, como se comprob¨® durante las discusiones del Plan Director, es que el crecimiento se produzca de forma aislada en las partidas de cr¨¦ditos FAD o de condonaci¨®n de deuda. En este ¨²ltimo caso ya se ha dado la alerta en el ¨¢mbito internacional: los recursos para financiar la condonaci¨®n de la deuda deben ser adicionales a la ayuda y no sustituir a ¨¦sta.

* La reforma de la AECI es necesaria en cualquier caso, pero en mayor medida si est¨¢ llamada a gestionar m¨¢s recursos y a liderar el conjunto de la cooperaci¨®n. Uno de los argumentos habituales del Gobierno para no incrementar la ayuda es la falta de capacidad de gesti¨®n en la AECI. Pues increm¨¦ntese ¨¦sta de una vez. La discusi¨®n sobre esta reforma lleva a?os abierta y va m¨¢s all¨¢ de sus dimensiones para entrar en su figura jur¨ªdica, la adaptaci¨®n de sus procedimientos a la operaci¨®n en pa¨ªses lejanos con estructuras d¨¦biles y el desarrollo continuo de sus recursos humanos incluyendo la contrataci¨®n de personas que han adquirido amplia experiencia en este campo en los ¨²ltimos a?os.

- Es necesario integrar los instrumentos de la ayuda bajo una pol¨ªtica ¨²nica y en el marco de planes pa¨ªs donde las diversas prioridades sectoriales se apliquen a todos los recursos gubernamentales de la ayuda al desarrollo. Al mencionar este tema, el debate ha mirado siempre al FAD como un instrumento financiero cuya finalidad es la internacionalizaci¨®n de la empresa espa?ola y que s¨®lo indirectamente puede tener un efecto sobre el desarrollo de los pa¨ªses del Sur. La realidad es que la discusi¨®n sobre el FAD se est¨¢ volviendo est¨¦ril, pero de manera inevitable hay que recordar que el FAD desembolsa 70.000 millones de pesetas al a?o en proyectos ligados a la compra de bienes y servicios espa?oles y que la respuesta espa?ola a la reconstrucci¨®n de pa¨ªses y regiones tras cat¨¢strofes naturales -Centroam¨¦rica, Venezuela, Mozambique, etc¨¦tera- se est¨¢ basando sobre todo en recursos adicionales de los cr¨¦ditos FAD y no en donaciones a trav¨¦s de la AECI. Aunque el FAD act¨²a bajo la regulaci¨®n de la OCDE, una de las exigencias oficiales para este tipo de instrumentos es evaluar su contribuci¨®n al desarrollo, algo dif¨ªcil de conocer si no se valora en cada caso su sostenibilidad y su viabilidad ambiental, social y cultural. Igual que para cualquier proyecto de desarrollo.

- Debe haber una pol¨ªtica activa, planificada y dotada de recursos para gestionar la deuda externa. Espa?a tiene que cumplir con su parte de los compromisos asumidos en la iniciativa HIPC para la condonaci¨®n de la deuda de los pa¨ªses pobres altamente endeudados, aunque tambi¨¦n tiene opciones de ir m¨¢s all¨¢, planteando nuevas operaciones de conversi¨®n de deuda por desarrollo y apostando activamente en foros internacionales por la resoluci¨®n efectiva del problema de la deuda a trav¨¦s de su cancelaci¨®n. Una vez m¨¢s, con la gesti¨®n de la deuda externa se plantea el mismo problema que con el FAD: su tratamiento como un instrumento puramente financiero, cuando es al tiempo un elemento central de la pol¨ªtica de cooperaci¨®n. Internacionalmente este extremo est¨¢ ya m¨¢s que asumido, pero en Espa?a se est¨¢ lejos de integrar la pol¨ªtica de deuda en la de cooperaci¨®n al desarrollo.

- Un papel m¨¢s activo en las instituciones multilaterales, tanto en el sistema de Naciones Unidas como en las instituciones financieras. Me centrar¨¦ en estas ¨²ltimas, donde la participaci¨®n de los representantes espa?oles, con puestos en los Directorios Ejecutivos tanto del Banco Mundial como del Banco Interamericano, se ha volcado en la gesti¨®n financiera de las contribuciones espa?olas y en facilitar la participaci¨®n de la empresa nacional en los proyectos de estas instituciones. Sin negar la importancia de estos aspectos secundarios, hay que constatar que, especialmente en el Banco Mundial y en el FMI, se discuten y deciden cuestiones cruciales para el desarrollo y la lucha contra la pobreza en el mundo. En esta discusi¨®n Espa?a deber¨ªa participar de forma m¨¢s activa, dando cuentas al Parlamento de dicha actividad de nuestra acci¨®n exterior y defendiendo los principios y objetivos explicitados en la ley y comunes a la pol¨ªtica de cooperaci¨®n.

- A partir de los puntos anteriores, se deduce que la necesidad de una unidad de direcci¨®n de la cooperaci¨®n espa?ola trasciende su ubicaci¨®n y las disputas entre ministerios o cuerpos de funcionarios. El problema no se encuentra en el reparto de la gesti¨®n entre los ministerios y el personal m¨¢s cualificado para esa gesti¨®n, sino en la dispersi¨®n de instrumentos, orientaciones, informaci¨®n y esfuerzos. Por ejemplo, es chocante que con los pa¨ªses del Sur haya negociaciones dobles, una para la cooperaci¨®n no reembolsable y otra para la reembolsable.

La soluci¨®n no se encuentra en reforzar las comisiones de coordinaci¨®n que todo lo m¨¢s alentar¨¢n el intercambio de informaci¨®n, sino en una planificaci¨®n ¨²nica, detallada e integrada que respete las singularidades de cada instrumento, pero que establezca un marco ¨²nico para la cooperaci¨®n de todo tipo con los pa¨ªses del Sur, especialmente con los prioritarios. Una cooperaci¨®n consistente con los objetivos de lucha contra la pobreza fijados en la ley y gestionada por aquellas personas que sumen a la vocaci¨®n por este trabajo los conocimientos necesarios para una buena gesti¨®n.

- La cooperaci¨®n espa?ola se debe dotar de nuevos instrumentos, adaptados a su realidad y a las necesidades de los pa¨ªses del Sur. En los sectores sociales, educaci¨®n b¨¢sica o salud primaria, hay que abrir la puerta a la ayuda directa a los presupuestos sectoriales del pa¨ªs receptor, como forma de asegurar la apropiaci¨®n por su parte de los programas y la inserci¨®n de los mismos en estrategias nacionales m¨¢s amplias. Las subvenciones a las ONG necesitan una revisi¨®n profunda que agilice el mecanismo y permita la planificaci¨®n de las ONG a largo plazo a trav¨¦s de convenios marco. Y la ayuda humanitaria requiere con urgencia de procedimientos de coordinaci¨®n operativa entre los diversos agentes, que permitan una respuesta m¨¢s r¨¢pida y eficaz.

En este contexto, es de esperar que el Gobierno convoque pronto el Consejo de Cooperaci¨®n para que ¨¦ste pueda reiniciar su trabajo. Un consejo en el que la representaci¨®n de la Administraci¨®n y de los agentes sociales est¨¦ equilibrada, donde los expertos sean independientes y que mantenga como funci¨®n central la de ser el ¨®rgano de participaci¨®n social, consultivo del Gobierno, teniendo, por lo tanto, un alto perfil pol¨ªtico.

La primera tarea de este consejo ser¨¢ estudiar y dictaminar la nueva propuesta de Plan Director remitida por el Gobierno, una propuesta que deber¨ªa recoger en buena medida el contenido de la anterior, largamente debatida en la pasada legislatura y s¨®lida en muchos de sus aspectos.

La ayuda al desarrollo es un elemento central de la proyecci¨®n internacional de Espa?a, especialmente si se quiere que un eje de esta proyecci¨®n sea la solidaridad y la responsabilidad en la construcci¨®n de un mundo m¨¢s justo y habitable para todos. Y para ello, la pol¨ªtica de cooperaci¨®n deber¨¢ verse en el futuro en un marco m¨¢s amplio, donde se haga coherente -como indica la ley- con otras pol¨ªticas exteriores como la europea, la comercial o la inversora.

Jos¨¦ Mar¨ªa Vera Villaci¨¢n es director del Departamento de Estudios de Interm¨®n.