?tica y servicio p¨²blico

La corrupci¨®n, sobre todo cuando alcanza la categor¨ªa de conducta punible, es esencialmente un factor desestabilizador del orden democr¨¢tico y constitucional.Es, sobre todo, un abuso de poder pol¨ªtico que puede contemplarse desde diversas perspectivas: como un quebrantamiento del deber de lealtad democr¨¢tica de quien ostenta responsabilidades p¨²blicas y, sobre todo, como un uso desviado de los poderes p¨²blicos para la obtenci¨®n de beneficios econ¨®micos particulares, pervirtiendo as¨ª la raz¨®n de ser de la funci¨®n p¨²blica que s¨®lo debe servir a los intereses generales.

Es, como ha dicho el Tribunal Supremo, una "traici¨®n fundamental a los deberes de lealtad, probidad y fidelidad inherentes a la funci¨®n p¨²blica".

El Estado, a trav¨¦s de medidas legislativas y de instituciones eficaces, debe prevenir y sancionar la corrupci¨®n. Porque, en efecto, la corrupci¨®n puede ser facilitada por una legislaci¨®n administrativa insuficiente y por un d¨¦bil funcionamiento de los mecanismos de control interno de la Administraci¨®n.

Por ello, la primera barrera ante la corrupci¨®n consiste en la adopci¨®n de medidas preventivas b¨¢sicas, sin perjuicio del recurso al Derecho Penal cuando la gravedad de la misma as¨ª lo requiera.

Es ya una constataci¨®n de la comunidad internacional que hay ¨¢mbitos donde la corrupci¨®n puede expandirse con m¨¢s facilidad. El r¨¦gimen de financiaci¨®n de los partidos pol¨ªticos, la actividad econ¨®mica de la Administraci¨®n -con particular relevancia en la contrataci¨®n p¨²blica-, la regulaci¨®n y desarrollo urban¨ªsticos, un insuficiente r¨¦gimen de incompatibilidades en la funci¨®n p¨²blica, etc¨¦tera, son algunos de los ¨¢mbitos desde donde la corrupci¨®n puede favorecerse. De ah¨ª la necesidad de un ordenamiento riguroso que establezca garant¨ªas de objetividad y transparencia, en el marco de una estrategia claramente dirigida a reducir la vulnerabilidad de las instituciones p¨²blicas y, sobre todo, a favorecer la detecci¨®n de los abusos de poder.

Solamente desde estos presupuestos debe abordarse la lucha contra la corrupci¨®n desde el Derecho Penal, recurso que, por s¨ª solo, no es suficiente.

Y, desde luego, el r¨¦gimen de incompatibilidades es una condici¨®n inexcusable en la lucha contra la corrupci¨®n.

En la Administraci¨®n central, el principio regulador de esta materia est¨¢ expuesto en la ley de 1984: "Respetar el ejercicio de actividades privadas que no puedan impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia". Sin embargo, el planteamiento legal presenta serias deficiencias.

As¨ª, en la Ley sobre Altos Cargos de la Administraci¨®n Central, el principio es el de "dedicaci¨®n absoluta", con las excepciones fijadas respecto de la actividad privada en el art¨ªculo 4 de la ley.

Pero presenta carencias notables. Una de ellas es la que se deriva de una pr¨¢ctica tan habitual hoy como es el acceso a la funci¨®n p¨²blica desde la actividad empresarial o profesional privada, sobre todo si ¨¦sta est¨¢ relacionada con la competencia propia del cargo a que se accede. Situaci¨®n de esta ¨ªndole se da en la actualidad en instituciones tan sensibles como el Banco de Espa?a, el Instituto de Contabilidad y Auditor¨ªa de Cuentas o la Direcci¨®n General de Tributos. S¨®lo se establece que, en este caso, "est¨¢n obligados a inhibirse del conocimiento de los asuntos en cuyo despacho hubieran intervenido o que interesen a empresas o sociedades en cuya direcci¨®n, asesoramiento o administraci¨®n hubieren tenido alguna parte ellos, su c¨®nyuge o persona de su familia dentro del segundo grado...", norma que, pretendiendo evitar desviaciones que favorezcan a aquellas empresas, carece de eficacia, ya que su incumplimiento no genera consecuencia alguna. Asimismo, no establece incompatibilidad para la circunstancia de tener en dichas empresas un inter¨¦s tan directo como la participaci¨®n accionarial a trav¨¦s de personas o sociedades interpuestas. Como ya dec¨ªa don Niceto Alcal¨¢-Zamora en sus Memorias, quien abandona una actividad privada para acceder a un cargo en la Administraci¨®n deja la puerta, m¨¢s que cerrada, "entornada", circunstancia que puede generar pr¨¢cticas corruptas.

Asimismo llama la atenci¨®n el relativamente suave r¨¦gimen de incompatibilidades de los alcaldes y concejales, en relaci¨®n con el r¨¦gimen de incompatibilidades del personal al servicio de las administraciones p¨²blicas (Ley 53/84) y con el r¨¦gimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la naci¨®n y de los altos cargos de la Administraci¨®n general del Estado (Ley 12/95).

Como se?al¨® un interventor del Estado, don Juan Antonio Mart¨ªnez Men¨¦ndez, "parece l¨®gico que este r¨¦gimen de incompatibilidades contara con un precepto de cabecera de car¨¢cter general, similar al establecido para los funcionarios en el art¨ªculo 11 de la Ley 53/84, en el sentido de que el puesto de concejal fuera incompatible con el ejercicio, por s¨ª o mediante sustituci¨®n, de actividades privadas, incluidas las de car¨¢cter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de entidades o particulares que se relacionen con las que desarrolle la corporaci¨®n municipal".

Es, en todo caso, inaceptable que la ordenaci¨®n, gesti¨®n, ejecuci¨®n y disciplina urban¨ªsticas, que quiz¨¢s sea la competencia m¨¢s importante de los municipios, no genere ning¨²n tipo de incompatibilidad para los concejales y alcaldes, m¨¢xime si a ello le a?adimos los valores econ¨®micos tan elevados que mueve la actividad inmobiliaria y el alto grado de discrecionalidad de la actuaci¨®n administrativa en materia de urbanismo.

Si insuficiente es el r¨¦gimen de quien pasa de la actividad privada a la p¨²blica, m¨¢s lo es el de quienes abandonan la Administraci¨®n, sea o no funcionario p¨²blico, para ejercer la actividad privada, particularmente cuando se trata de actividades que hayan sido beneficiadas directa o indirectamente por el alto cargo o funcionario con resoluciones favorables, subvenciones, ventajas fiscales, cr¨¦ditos oficiales, contratos p¨²blicos o inspecciones m¨¢s o menos ben¨¦volas, etc¨¦tera. Dice A. Saban que "lo m¨¢s contradictorio del sistema de incompatibilidades es el desconocimiento de la incompatibilidad por excelencia", con referencia a la regulaci¨®n de la excedencia voluntaria. Si para el alto cargo se contempla una tan leve como irrelevante limitaci¨®n -durante los dos a?os siguientes al cese no podr¨¢ realizar actividades privadas relacionadas con expedientes en los que haya dictado resoluci¨®n-, para los funcionarios, sobre todo para los funcionarios cualificados, como jueces, fiscales, inspectores de Hacien-

da, abogados del Estado, etc¨¦tera, no hay previsi¨®n alguna. Es un vac¨ªo normativo grave.

Asimismo se regula el deber de los altos cargos de declarar sus bienes, derechos y obligaciones al inicio y cese de su mandato y anualmente. Presenta una doble insuficiencia. Primera, que la declaraci¨®n patrimonial del c¨®nyuge es voluntaria, lo que suele determinar zonas oscuras de informaci¨®n relevante y propicia que el c¨®nyuge sea utilizado como testaferro para ocultar la titularidad real de los bienes o de las actividades. Y segunda, que el registro sea "reservado", excluy¨¦ndose a los ciudadanos del derecho a acceder al Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales en que se refleja aquella declaraci¨®n, limitaci¨®n contradictoria con el derecho constitucional de los ciudadanos de acceder a los registros administrativos. En estos casos, la publicidad estar¨ªa justificada para as¨ª garantizar mejor la integridad de las instituciones. El derecho a la intimidad de quien ocupa altos puestos en la Administraci¨®n no puede ni debe amparar la ocultaci¨®n de dichos datos, que resultan indispensables para la verificaci¨®n de su probidad y honradez. Es una muestra, hay otras, de la falta de transparencia de la Administraci¨®n.

Las leyes han previsto otras garant¨ªas, como el deber de abstenci¨®n respecto de los asuntos en que la autoridad o funcionario tenga un inter¨¦s personal directo o indirecto, deber que tiende a garantizar una neutralidad objetiva. Es una obligaci¨®n que siempre tropezar¨¢ con la dificultad de comprobar las formas ocultas a trav¨¦s de las cuales la autoridad o funcionario p¨²blico mantiene v¨ªnculos con las partes interesadas en un acto o resoluci¨®n administrativa.

Complementando las normas expuestas, se establece un cuadro de infracciones y, sobre todo, de sanciones que, en el caso de los altos cargos, es de una excesiva levedad.

Ciertamente, se contempla la previsi¨®n de pasar tanto de culpa a la Administraci¨®n de justicia si las infracciones constituyesen delito, pero se ejercita de forma tan excepcional que, si se ha hecho, son muy limitados los casos en que ello ha ocurrido.

Volvamos al principio de la exposici¨®n. La sanci¨®n penal s¨®lo tiene sentido, y ser¨¢ plenamente eficaz, si hay un efectivo r¨¦gimen de controles previos que, en este momento, nos parece m¨¢s que insuficiente.Carlos Jim¨¦nez Villarejo es fiscal jefe de la Fiscal¨ªa Especial Anticorrupci¨®n.