Responsabilidad patrimonial por omisi¨®n

La sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre pasado, sobre el incremento retributivo de los funcionarios, presenta una serie de frentes de tal complejidad que si algo aconsejan es no frivolizar sobre ella y sus efectos. Son muchas y muy variadas las opiniones que sobre la misma se est¨¢n exponiendo en los ¨²ltimos d¨ªas, emple¨¢ndose argumentos de diverso cariz y en numerosas ocasiones no exentos de cierto inter¨¦s de parte, pero, en cualquier caso, y como estas mismas l¨ªneas no son m¨¢s que eso, opiniones, si quiere el lector, fundadas 'en Derecho'.

Obviamente, la sentencia no es una opini¨®n en Derecho, es una resoluci¨®n judicial con unos efectos legalmente previstos y de los que afortunadamente carecen las opiniones en Derecho. Entre este c¨²mulo de opiniones se ha dado a conocer un 'informe en Derecho' de la Secretar¨ªa General del Senado, fechado el d¨ªa 29 de enero, sobre la meritada sentencia, que en algunos pasajes rezuma cierto animus jocandi que no deja de sorprender dada la trascendencia jur¨ªdica y econ¨®mica que puede tener el fallo. Es m¨¢s, creo que la sentencia citada ha alcanzado la notoriedad precisamente por su trascendencia econ¨®mica, por su incidencia en el importe o volumen del gasto p¨²blico al afectar a m¨¢s de dos millones de empleados p¨²blicos. Sin embargo, los repertorios o colecciones jurisprudenciales ofrecen numerosos casos en que la singularidad interpretativa o quiebra de la l¨®gica, incluso de la l¨®gica jur¨ªdica, son en principio mucho m¨¢s ins¨®litos desde un punto de vista exclusivamente jur¨ªdico y no reciben m¨¢s que la atenci¨®n de las partes y de los estudiosos de la materia a que afecte. No obstante, en este caso, como en tantos otros, y salvo la consecuci¨®n de un acuerdo extraprocesal, s¨®lo razones y argumentos en Derecho -ah¨ª una de las grandezas de ¨¦ste-, ser¨¢n los que deban tenerse en cuenta para que pueda darse la aplicaci¨®n de los efectos de la sentencia ya dictada, o su modificaci¨®n si se admite y prospera el recurso presentado por la representaci¨®n de la Administraci¨®n del Estado. Sirva todo ello, entre otras cosas, para no olvidar que las decisiones de gasto p¨²blico, aunque esencialmente pol¨ªticas, tambi¨¦n son jur¨ªdicas y a unos principios constitucionales deben ajustarse (asignaci¨®n equitativa, entre otros, del art. 31.2 CE).

Entre las cuestiones discutidas y discutibles del contenido de la sentencia se encuentra la correspondiente a la vinculaci¨®n del legislador a la hora de aprobar los Presupuestos Generales del Estado por actos previos del mismo legislador o de otros ¨®rganos de la Administraci¨®n, as¨ª como la naturaleza de la actividad del Parlamento en materia presupuestaria. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es clara a este respecto, rechazando la distinci¨®n entre ley formal y material, y entendiendo que la Ley de Presupuestos es una norma con fuerza de ley, equiparable, por tanto, al resto de leyes en cuanto a su car¨¢cter normativo e imperativo, pero con un contenido m¨ªnimo y otro eventual directamente relacionado con aqu¨¦l, y que el mismo tribunal ha ido perfilando en su evoluci¨®n jurisprudencial, siendo ¨¦sta la causa de la aprobaci¨®n en la actualidad de las conocidas como leyes de acompa?amiento.

Ahora bien, ?es totalmente libre el legislador a la hora de decidir el contenido de la Ley de Presupuestos, cuyo proyecto s¨®lo puede presentar el Gobierno? Rotundamente, no. La Constituci¨®n es un ejemplo de vinculaciones no s¨®lo cualitativas (ense?anza obligatoria, participaciones en ingresos por administraciones territoriales, Casa Real, entre otros), sino tambi¨¦n cuantitativas (amortizaci¨®n e intereses de la deuda p¨²blica). En un nivel infraconstitucional cabr¨ªa pensar que no caben otras vinculaciones, aunque puedan formar parte de un fondo consolidado, pues nuestro Ordenamiento no prev¨¦ expresamente la existencia de 'obligaciones consolidadas', pero ello s¨®lo te¨®ricamente, porque es impensable que el legislador presupuestario no atendiera ciertos gastos consolidados, como, por ejemplo, las retribuciones de los mismos funcionarios, desempleo, etc¨¦tera.

En el r¨¦gimen jur¨ªdico del gasto p¨²blico, como tambi¨¦n ha declarado el Tribunal Constitucional, cabe distinguir entre la fuente de la obligaci¨®n y la fuente del gasto, y la Ley de Presupuestos constituye la fuente del gasto, pues s¨®lo si hay consignaci¨®n presupuestaria puede haber gasto, pero las obligaciones nacen de la ley, de los negocios jur¨ªdicos y de los actos o hechos que, seg¨²n Derecho, las generen (art. 42 de la Ley General Presupuestaria), y sin duda, de un modo u otro, antes o despu¨¦s, esas obligaciones van a condicionar la existencia de la fuente de gasto. El nombramiento y toma de posesi¨®n de un funcionario constituir¨ªa una fuente de obligaci¨®n, y si el presupuesto no incluyera consignaci¨®n para el correspondiente pago, m¨¢s tarde lo har¨ªa una sentencia judicial (art. 43 LGP). La historia jur¨ªdica del r¨¦gimen de ejecuci¨®n de sentencias que condenan a la Administraci¨®n al pago de una cantidad de dinero es suficientemente expresiva.

En consecuencia, el acuerdo alcanzado conforme a Derecho en septiembre de 1994, aprobado por el Consejo de Ministros y publicado oficialmente, pudo ser perfectamente la fuente de la obligaci¨®n consistente en incrementar las retribuciones de los empleados p¨²blicos para 1996 y 1997 seg¨²n la previsi¨®n presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios. ?Comporta este acuerdo una vinculaci¨®n al legislador para incrementar las retribuciones? En mi opini¨®n -dejando al margen consideraciones sobre si el Gobierno estaba o no condicionado a incluir en el proyecto de presupuestos el incremento acordado en su d¨ªa-, el legislador no estaba vinculado, pero este compromiso gubernamental tampoco era una opini¨®n en Derecho, era un acto normativo que genera en las personas a quienes afecta un derecho a que sea cumplido, y al no haberlo sido para 1997, ni tampoco declarado lesivo a los intereses p¨²blicos dicho acuerdo, tienen los afectados leg¨ªtimo derecho a reivindicar una indemnizaci¨®n al menos equivalente a la previsi¨®n presupuestaria del crecimiento del IPC para ese a?o, que fue de 2,6% (no al IPC real) por la responsabilidad patrimonial de la Administraci¨®n consecuencia de su omisi¨®n, que no por su inactividad, pues se expres¨® formalmente en la considerada y calificada como resoluci¨®n del ministro de Administraciones P¨²blicas de 19 de septiembre de 1996.

A continuaci¨®n cabe preguntarse si la indemnizaci¨®n por responsabilidad patrimonial puede considerarse o no componente retributivo y, en consecuencia, si debe proyectarse o no sobre las retribuciones que deben ser fijadas legalmente y a percibir desde 1998. A mi parecer, no deben considerarse un componente retributivo y prospectivo, pero s¨®lo es una opini¨®n.

Indudablemente, un acuerdo entre las partes afectadas que se alejara de sus posiciones iniciales quiz¨¢ representara para ellas un mal acuerdo, pero, probablemente, por las consecuencias previsibles e imprevisibles que pudiera tener la confirmaci¨®n en Derecho por un tribunal de Justicia de la posici¨®n de una de ellas, ser¨ªa lo m¨¢s responsable.

Germ¨¢n Or¨®n Moratal es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario de la Universitad Jaume I y autor del libro La configuraci¨®n constitucional del gasto p¨²blico.