El sentido de la jurisdicci¨®n contencioso-administrativa

La jurisdicci¨®n contencioso-administrativa constituye una de las piezas claves del Estado de Derecho en el que vivimos inmersos. Y ello es as¨ª porque asume, con el objeto de garantizar el sometimiento de la Administraci¨®n a la Constituci¨®n y al resto del ordenamiento jur¨ªdico, el control de legalidad de la totalidad de las decisiones que adopten los poderes p¨²blicos; en segundo t¨¦rmino, porque le corresponde el papel de garante de los derechos e intereses leg¨ªtimos de cualesquiera persona f¨ªsica o jur¨ªdica que pueda quedar afectada por una actuaci¨®n p¨²blica ilegal. Tal duplicidad de contenidos conforma el sedimento esencial de esta jurisdicci¨®n lo que no impide que, en la actualidad (tanto en Espa?a como en los pa¨ªses de nuestro entorno jur¨ªdico), la piedra angular del contencioso-administrativo se sit¨²e sobre el ¨¢ngulo de protecci¨®n de los derechos e intereses leg¨ªtimos de los ciudadanos (derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, art¨ªculo 24 Constituci¨®n Espa?ola) da?ados por un acto p¨²blico ilegal, primando esta percepci¨®n 'subjetivista' frente a su sentido 'objetivo' como medio de control de la legalidad de las actuaciones procedentes de los poderes p¨²blicos (art¨ªculo 106.1 C.E.: 'Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuaci¨®n administrativa').

El car¨¢cter medular de esta jurisdicci¨®n para el Estado de Derecho no impide que sea una gran desconocida

Son varias las caracter¨ªsticas sustanciales de esta jurisdicci¨®n, caracter¨ªsticas a cuyo trav¨¦s se configura el modo de actuar de los juzgados y tribunales encuadrados en lo Contencioso-administrativo: es preciso que exista una actuaci¨®n administrativa previa contra la que plantear una solicitud de ilegalidad jur¨ªdica (aunque sea obtenida a trav¨¦s de la ficci¨®n del silencio administrativo); entre la actuaci¨®n administrativa y el actor del proceso contencioso-administrativo ha de mediar una relaci¨®n especial de vinculaci¨®n o inter¨¦s que tenga su origen en la afectaci¨®n subjetiva del acto p¨²blico recurrido en la esfera de intereses leg¨ªtimos de quien propugna la tutela judicial (con algunos supuestos excepcionales de acci¨®n p¨²blica como en el caso del urbanismo, dominio p¨²blico mar¨ªtimo-terrestre y protecci¨®n del patrimonio hist¨®rico); el proceso judicial coloca en el mismo plano de derechos al demandante y a la Administraci¨®n p¨²blica demandada; cabe pedir tambi¨¦n la protecci¨®n de intereses leg¨ªtimos-colectivos defendidos por asociaciones constituidas con esa finalidad, siendo el supuesto paradigm¨¢tico el de las de protecci¨®n del medio ambiente; la trascendencia de las medidas cautelares, singularmente, la suspensi¨®n de los actos administrativos, que tiene su origen en la ejecutividad forzosa que beneficia a las actuaciones p¨²blicas (aplicaci¨®n de las determinaciones de un plan de urbanismo; cierre de un establecimiento mercantil por la comisi¨®n de una infracci¨®n jur¨ªdica; contrataci¨®n de un servicio p¨²blico con una determinada empresa ...). Y es que la Administraci¨®n p¨²blica local, auton¨®mica o estatal no se limita a aplicar el ordenamiento jur¨ªdico a un cierto supuesto objetivo (autotutela declarativa) sino que tambi¨¦n impone a los afectados por esa decisi¨®n su puesta en pr¨¢ctica inmediata (autotutela ejecutiva); esta jurisdicci¨®n conoce del control de legalidad de las disposiciones normativas con rango jur¨ªdico inferior al de ley formal: Reglamentos; el ciudadano o la persona jur¨ªdica que ocupe la posici¨®n de demandante puede solicitar junto a la anulaci¨®n del acto administrativo el pleno restablecimiento de sus derechos, restablecimiento que incluye la satisfacci¨®n de los perjuicios que se le hayan causado; el juez de lo Contencioso-administrativo aplica una pluralidad de ordenamientos jur¨ªdicos: Derecho local (Ordenanzas municipales), Derecho de la comunidad aut¨®noma en la que se sit¨²e, Derecho estatal y, por ¨²ltimo, Derecho de la Uni¨®n Europea; la v¨ªa judicial relativa al Derecho local y auton¨®mico concluye en el Tribunal Superior de Justicia mientras que en los supuestos de Derecho estatal y de la UE cabe recurrir en casaci¨®n, y en supuestos muy limitados, ante el Tribunal Supremo.

El car¨¢cter medular para el Estado de Derecho que mencionaba no impide, sin embargo, que la jurisdicci¨®n contencioso-administrativa sea una gran desconocida: no se sabe muy bien para qu¨¦ sirve, c¨®mo est¨¢ constituida, sobre qu¨¦ decide, de qu¨¦ modo materializa sus resoluciones... y ello a pesar de la pluralidad y ubicuidad de espacios jur¨ªdicos sobre los que act¨²a: derecho tributario, medio ambiente, urbanismo, responsabilidad patrimonial de las Administraciones p¨²blicas, funci¨®n p¨²blica, contrataci¨®n p¨²blica, sanidad, educaci¨®n, turismo... y de la absoluta habitualidad con la que los medios informativos mencionan sentencias dictadas por juzgados y tribunales de lo Contencioso-administrativo. De lo que s¨ª se suele ser consciente es del escaso valor pr¨¢ctico que las decisiones tomadas por estos ¨®rganos judiciales tienen para quienes traban una relaci¨®n jur¨ªdica con una Administraci¨®n p¨²blica, escasez que s¨®lidamente se asentaba -hasta hace s¨®lo tres a?os- sobre estos datos: el enorme retraso padecido por la jurisdicci¨®n; la carencia de juzgados unipersonales pr¨®ximos al ciudadano, lo que determinaba que la totalidad de controversias de Derecho P¨²blico fuesen asumidas por ¨®rganos colegiados; la multiplicaci¨®n geom¨¦trica de los pleitos contencioso-administrativos; la falta de jueces, gravamen de singular valor a la vista de que menos de un 10% de los 3.500 jueces espa?oles desarrollaban su actividad jurisdiccional en lo contencioso-administrativo (unos 300). Estas deficiencias eran reconocidas por el Consejo General del Poder Judicial: '... el retraso inicial m¨ªnimo en la resoluci¨®n de los recursos sea el mayor de todos los ¨®rdenes jurisdiccionales' (Libro Blanco de la Justicia aprobado por el pleno del CGPJ el 8 de septiembre de 1997).

Este panorama -del que se beneficiaban las distintas administraciones p¨²blicas ante el desfase temporal existente entre producci¨®n del acto administrativo y control judicial del mismo lo que facilitaba el mantenimiento del status quo jur¨ªdico fijado unilateralmente por la Administraci¨®n- ha cambiado, de modo sustancial, con la entrada en funcionamiento de una nueva Ley de la Jurisdicci¨®n Contencioso-administrativa (de 13 julio 1998, que sustituye otra de 1956). El sentido matriz de este cambio viene dado por la introducci¨®n en nuestro ordenamiento jur¨ªdico de jueces unipersonales, existiendo ya en funcionamiento cuatro juzgados en Alicante, uno en Elche, dos en Castell¨®n y ocho en Valencia. Estos juzgados han acercado la justicia al ciudadano, han reducido notablemente los tiempos de producci¨®n de las sentencias y est¨¢n tutelando los derechos leg¨ªtimos de las personas en un tiempo que media entre seis y nueve meses (frente a los tres a cuatro a?os del TSJ). Tal bondad normativa no impide hacer notar que la importante brecha abierta por la ley de julio 1998 en el esquema de relaci¨®n del par Administraci¨®n-ciudadanos sobre la base de la creaci¨®n de ¨®rganos judiciales m¨¢s pr¨®ximos a ¨¦stos tiene todav¨ªa un importante trecho que recorrer al no conceder esta norma legal el conocimiento amplio, habitual, mayoritario, de los recursos jur¨ªdico-p¨²blicos en primera o ¨²nica instancia a los juzgados sino que instaura un complejo mecanismo de reparto entre juzgados unipersonales y tribunales por materias, por ¨®rganos administrativos y por cuant¨ªas.

Conseguir que la justicia sea 'r¨¢pida, asequible y cercana' constituye, tal y como aparece en el S¨¦ptimo bar¨®metro de la imagen de la justicia en Espa?a, la queja m¨¢s repetitiva de los ciudadanos. Para potenciar esta rapidez, asequibilidad y cercan¨ªa en el espacio propio del Derecho P¨²blico resulta indispensable una inmediata ampliaci¨®n de los lindes o m¨¢rgenes de actuaci¨®n de los recientemente creados jueces unipersonales de lo Contencioso-administrativo. Para alcanzar el 'gobierno del Derecho' es necesario que cualquier decisi¨®n p¨²blica pueda ser controlada en un reducido margen temporal si as¨ª lo solicita una persona f¨ªsica o jur¨ªdica que tenga un v¨ªnculo de 'inter¨¦s leg¨ªtimo' con la resoluci¨®n adoptada por un ¨®rgano administrativo. Para evitar ejercicios arbitrarios del poder p¨²blico es preciso que quienes toman actos administrativos justifiquen los moldes f¨¢cticos y jur¨ªdicos que han determinado su decisi¨®n, incrementando la densidad del control judicial sobre par¨¢metros jur¨ªdicos y dando efectividad a las decisiones de los jueces y tribunales cuyo papel constitucional es, precisamente, el de garantizar el sometimiento ¨ªntegro de la Administraci¨®n al Derecho y el de satisfacer en un marco temporal adecuado las solicitudes de tutela jur¨ªdica de las personas.

En definitiva, y con Manuel Atienza, 'esta lucha a favor del respeto del Derecho y de la extensi¨®n de los derechos supone sin duda el reconocimiento de que el Derecho es algo valioso en s¨ª mismo: vivir bajo un Estado de Derecho supone, para los que estamos en esa situaci¨®n, un bien incontestable' o, en los t¨¦rminos ya lejanos de Otto B?hr (Der Rechtsstaat, 1864), 'la Ley y el Derecho s¨®lo tienen significado y fuerza real cuando tienen a su disposici¨®n la posibilidad de un pronunciamiento judicial que haga efectiva su consecuci¨®n'.La jurisdicci¨®n contencioso-administrativa constituye una de las piezas claves del Estado de Derecho en el que vivimos inmersos. Y ello es as¨ª porque asume, con el objeto de garantizar el sometimiento de la Administraci¨®n a la Constituci¨®n y al resto del ordenamiento jur¨ªdico, el control de legalidad de la totalidad de las decisiones que adopten los poderes p¨²blicos; en segundo t¨¦rmino, porque le corresponde el papel de garante de los derechos e intereses leg¨ªtimos de cualesquiera persona f¨ªsica o jur¨ªdica que pueda quedar afectada por una actuaci¨®n p¨²blica ilegal. Tal duplicidad de contenidos conforma el sedimento esencial de esta jurisdicci¨®n lo que no impide que, en la actualidad (tanto en Espa?a como en los pa¨ªses de nuestro entorno jur¨ªdico), la piedra angular del contencioso-administrativo se sit¨²e sobre el ¨¢ngulo de protecci¨®n de los derechos e intereses leg¨ªtimos de los ciudadanos (derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, art¨ªculo 24 Constituci¨®n Espa?ola) da?ados por un acto p¨²blico ilegal, primando esta percepci¨®n 'subjetivista' frente a su sentido 'objetivo' como medio de control de la legalidad de las actuaciones procedentes de los poderes p¨²blicos (art¨ªculo 106.1 C.E.: 'Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuaci¨®n administrativa').

Son varias las caracter¨ªsticas sustanciales de esta jurisdicci¨®n, caracter¨ªsticas a cuyo trav¨¦s se configura el modo de actuar de los juzgados y tribunales encuadrados en lo Contencioso-administrativo: es preciso que exista una actuaci¨®n administrativa previa contra la que plantear una solicitud de ilegalidad jur¨ªdica (aunque sea obtenida a trav¨¦s de la ficci¨®n del silencio administrativo); entre la actuaci¨®n administrativa y el actor del proceso contencioso-administrativo ha de mediar una relaci¨®n especial de vinculaci¨®n o inter¨¦s que tenga su origen en la afectaci¨®n subjetiva del acto p¨²blico recurrido en la esfera de intereses leg¨ªtimos de quien propugna la tutela judicial (con algunos supuestos excepcionales de acci¨®n p¨²blica como en el caso del urbanismo, dominio p¨²blico mar¨ªtimo-terrestre y protecci¨®n del patrimonio hist¨®rico); el proceso judicial coloca en el mismo plano de derechos al demandante y a la Administraci¨®n p¨²blica demandada; cabe pedir tambi¨¦n la protecci¨®n de intereses leg¨ªtimos-colectivos defendidos por asociaciones constituidas con esa finalidad, siendo el supuesto paradigm¨¢tico el de las de protecci¨®n del medio ambiente; la trascendencia de las medidas cautelares, singularmente, la suspensi¨®n de los actos administrativos, que tiene su origen en la ejecutividad forzosa que beneficia a las actuaciones p¨²blicas (aplicaci¨®n de las determinaciones de un plan de urbanismo; cierre de un establecimiento mercantil por la comisi¨®n de una infracci¨®n jur¨ªdica; contrataci¨®n de un servicio p¨²blico con una determinada empresa ...). Y es que la Administraci¨®n p¨²blica local, auton¨®mica o estatal no se limita a aplicar el ordenamiento jur¨ªdico a un cierto supuesto objetivo (autotutela declarativa) sino que tambi¨¦n impone a los afectados por esa decisi¨®n su puesta en pr¨¢ctica inmediata (autotutela ejecutiva); esta jurisdicci¨®n conoce del control de legalidad de las disposiciones normativas con rango jur¨ªdico inferior al de ley formal: Reglamentos; el ciudadano o la persona jur¨ªdica que ocupe la posici¨®n de demandante puede solicitar junto a la anulaci¨®n del acto administrativo el pleno restablecimiento de sus derechos, restablecimiento que incluye la satisfacci¨®n de los perjuicios que se le hayan causado; el juez de lo Contencioso-administrativo aplica una pluralidad de ordenamientos jur¨ªdicos: Derecho local (Ordenanzas municipales), Derecho de la comunidad aut¨®noma en la que se sit¨²e, Derecho estatal y, por ¨²ltimo, Derecho de la Uni¨®n Europea; la v¨ªa judicial relativa al Derecho local y auton¨®mico concluye en el Tribunal Superior de Justicia mientras que en los supuestos de Derecho estatal y de la UE cabe recurrir en casaci¨®n, y en supuestos muy limitados, ante el Tribunal Supremo.

El car¨¢cter medular para el Estado de Derecho que mencionaba no impide, sin embargo, que la jurisdicci¨®n contencioso-administrativa sea una gran desconocida: no se sabe muy bien para qu¨¦ sirve, c¨®mo est¨¢ constituida, sobre qu¨¦ decide, de qu¨¦ modo materializa sus resoluciones... y ello a pesar de la pluralidad y ubicuidad de espacios jur¨ªdicos sobre los que act¨²a: derecho tributario, medio ambiente, urbanismo, responsabilidad patrimonial de las Administraciones p¨²blicas, funci¨®n p¨²blica, contrataci¨®n p¨²blica, sanidad, educaci¨®n, turismo... y de la absoluta habitualidad con la que los medios informativos mencionan sentencias dictadas por juzgados y tribunales de lo Contencioso-administrativo. De lo que s¨ª se suele ser consciente es del escaso valor pr¨¢ctico que las decisiones tomadas por estos ¨®rganos judiciales tienen para quienes traban una relaci¨®n jur¨ªdica con una Administraci¨®n p¨²blica, escasez que s¨®lidamente se asentaba -hasta hace s¨®lo tres a?os- sobre estos datos: el enorme retraso padecido por la jurisdicci¨®n; la carencia de juzgados unipersonales pr¨®ximos al ciudadano, lo que determinaba que la totalidad de controversias de Derecho P¨²blico fuesen asumidas por ¨®rganos colegiados; la multiplicaci¨®n geom¨¦trica de los pleitos contencioso-administrativos; la falta de jueces, gravamen de singular valor a la vista de que menos de un 10% de los 3.500 jueces espa?oles desarrollaban su actividad jurisdiccional en lo contencioso-administrativo (unos 300). Estas deficiencias eran reconocidas por el Consejo General del Poder Judicial: '... el retraso inicial m¨ªnimo en la resoluci¨®n de los recursos sea el mayor de todos los ¨®rdenes jurisdiccionales' (Libro Blanco de la Justicia aprobado por el pleno del CGPJ el 8 de septiembre de 1997).

Este panorama -del que se beneficiaban las distintas administraciones p¨²blicas ante el desfase temporal existente entre producci¨®n del acto administrativo y control judicial del mismo lo que facilitaba el mantenimiento del status quo jur¨ªdico fijado unilateralmente por la Administraci¨®n- ha cambiado, de modo sustancial, con la entrada en funcionamiento de una nueva Ley de la Jurisdicci¨®n Contencioso-administrativa (de 13 julio 1998, que sustituye otra de 1956). El sentido matriz de este cambio viene dado por la introducci¨®n en nuestro ordenamiento jur¨ªdico de jueces unipersonales, existiendo ya en funcionamiento cuatro juzgados en Alicante, uno en Elche, dos en Castell¨®n y ocho en Valencia. Estos juzgados han acercado la justicia al ciudadano, han reducido notablemente los tiempos de producci¨®n de las sentencias y est¨¢n tutelando los derechos leg¨ªtimos de las personas en un tiempo que media entre seis y nueve meses (frente a los tres a cuatro a?os del TSJ). Tal bondad normativa no impide hacer notar que la importante brecha abierta por la ley de julio 1998 en el esquema de relaci¨®n del par Administraci¨®n-ciudadanos sobre la base de la creaci¨®n de ¨®rganos judiciales m¨¢s pr¨®ximos a ¨¦stos tiene todav¨ªa un importante trecho que recorrer al no conceder esta norma legal el conocimiento amplio, habitual, mayoritario, de los recursos jur¨ªdico-p¨²blicos en primera o ¨²nica instancia a los juzgados sino que instaura un complejo mecanismo de reparto entre juzgados unipersonales y tribunales por materias, por ¨®rganos administrativos y por cuant¨ªas.

Conseguir que la justicia sea 'r¨¢pida, asequible y cercana' constituye, tal y como aparece en el S¨¦ptimo bar¨®metro de la imagen de la justicia en Espa?a, la queja m¨¢s repetitiva de los ciudadanos. Para potenciar esta rapidez, asequibilidad y cercan¨ªa en el espacio propio del Derecho P¨²blico resulta indispensable una inmediata ampliaci¨®n de los lindes o m¨¢rgenes de actuaci¨®n de los recientemente creados jueces unipersonales de lo Contencioso-administrativo. Para alcanzar el 'gobierno del Derecho' es necesario que cualquier decisi¨®n p¨²blica pueda ser controlada en un reducido margen temporal si as¨ª lo solicita una persona f¨ªsica o jur¨ªdica que tenga un v¨ªnculo de 'inter¨¦s leg¨ªtimo' con la resoluci¨®n adoptada por un ¨®rgano administrativo. Para evitar ejercicios arbitrarios del poder p¨²blico es preciso que quienes toman actos administrativos justifiquen los moldes f¨¢cticos y jur¨ªdicos que han determinado su decisi¨®n, incrementando la densidad del control judicial sobre par¨¢metros jur¨ªdicos y dando efectividad a las decisiones de los jueces y tribunales cuyo papel constitucional es, precisamente, el de garantizar el sometimiento ¨ªntegro de la Administraci¨®n al Derecho y el de satisfacer en un marco temporal adecuado las solicitudes de tutela jur¨ªdica de las personas.

En definitiva, y con Manuel Atienza, 'esta lucha a favor del respeto del Derecho y de la extensi¨®n de los derechos supone sin duda el reconocimiento de que el Derecho es algo valioso en s¨ª mismo: vivir bajo un Estado de Derecho supone, para los que estamos en esa situaci¨®n, un bien incontestable' o, en los t¨¦rminos ya lejanos de Otto B?hr (Der Rechtsstaat, 1864), 'la Ley y el Derecho s¨®lo tienen significado y fuerza real cuando tienen a su disposici¨®n la posibilidad de un pronunciamiento judicial que haga efectiva su consecuci¨®n'.

Fernando Nieto Mart¨ªn es magistrado de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.