Una regulaci¨®n pol¨¦mica para una reforma necesaria: el proyecto de Ley Financiera

En su comparecencia del pasado 25 de abril, el ministro Rato present¨® a la C¨¢mara el proyecto de Ley de Medidas de Reforma del Sistema Financiero. Esta iniciativa legislativa, largamente gestada y no exenta de pol¨¦mica en su tramo final, constituye, en opini¨®n del titular de Econom¨ªa y del propio Gobierno, la m¨¢s ambiciosa y eficaz herramienta de modernizaci¨®n del aparato jur¨ªdico aplicable a los mercados financieros. Frente a los retos y desaf¨ªos que en estos ¨²ltimos a?os vienen planteando los procesos de integraci¨®n financiera internacional, se ha querido regular, con un instrumentario jur¨ªdico ¨²nico, fen¨®menos tan dispares como la aplicaci¨®n masiva de las nuevas tecnolog¨ªas a la industria financiera, la contrataci¨®n de servicios financieros por v¨ªa electr¨®nica, la mejora de la transparencia de los mercados y de las tareas de supervisi¨®n, eliminando trabas innecesarias y reforzando la competitividad de los prestadores de servicios financieros. Todo ello sin merma de la seguridad jur¨ªdica y de una mayor confianza de los inversores en el funcionamiento y capacidad de nuestros sistema financiero.

Como en anteriores reformas legislativas, el proyecto es realmente innovador s¨®lo cuando incorpora mandatos comunitarios europeos

El texto contiene deslegalizaciones y atribuciones de potestades al Ministerio de Econom¨ªa con escaso refrendo legal

Tres ejes vertebradores

Examinada en su conjunto, la disciplina proyectada bascula sobre tres grandes ejes vertebradores. En primer lugar, la reorganizaci¨®n institucional de los mercados financieros. En este ¨¢mbito, el proyecto presta una especial atenci¨®n a los ¨®rganos de supervisi¨®n del Mercado de Valores, Mercado de Cr¨¦dito y Mercado de Seguros, que son objeto de modificaciones significativas. Tales medidas vienen acompa?adas, por lo que al Mercado de Valores se refiere, de una mayor integraci¨®n de los sistemas de compensaci¨®n y liquidaci¨®n de valores mediante la fusi¨®n del SCLV y CADE y la creaci¨®n de la Sociedad de Gesti¨®n y Liquidaci¨®n de Valores y de la introducci¨®n de las llamadas entidades de contrapartida central, oper¨¢ndose al mismo tiempo una desmutualizaci¨®n de los sistemas de compensaci¨®n y liquidaci¨®n y de las sociedades rectoras de las bolsas de valores, a la par que la modificaci¨®n del r¨¦gimen de control de las participaciones cruzadas. Alteraciones no menos relevantes tienen lugar en el Mercado de Cr¨¦dito merced a la flexibilizaci¨®n del r¨¦gimen de inversiones de las cooperativas de cr¨¦dito -que por esta v¨ªa se aproximan a la disciplina sobre Bancos y Cajas- y a una renovaci¨®n de la disciplina de estas ¨²ltimas en dos de sus aspectos nucleares, como son el r¨¦gimen sobre ¨®rganos y el tratamiento de las cuotas participativas.

Esta amplia bater¨ªa de normas destinadas a reorganizar tanto los mercados financieros como las actividades que en ellos tienen lugar -a cuyo fin se crean nuevos instrumentos y productos financieros, se flexibiliza la gesti¨®n de la tesorer¨ªa mediante la adquisici¨®n temporal de REPOS, se dota de regulaci¨®n a la nueva figura de las 'c¨¦dulas territoriales', se mejora la financiaci¨®n de las Pymes y se ampl¨ªa el ¨¢mbito funcional de las instituciones de inversi¨®n colectiva- tiene su ¨²ltimo aval en la prosecuci¨®n de unos mayores niveles de protecci¨®n del inversor y del cliente de las entidades financieras. Es por ello por lo que el texto proyectado impone nuevas obligaciones a los operadores al objeto, por un lado, de dotar de mayor transparencia y seguridad al mercado en relaci¨®n con operaciones vinculadas, informaci¨®n relevante, informaci¨®n privilegiada y murallas chinas. Por otro lado, es firme la voluntad de los redactores del proyecto de ampliar el cat¨¢logo de instituciones de protecci¨®n de los inversores mediante la creaci¨®n de los comisionados para la defensa de los clientes de los servicios financieros, ¨®rganos que, como el defensor del ahorrador, el defensor del inversor y el defensor del asegurado y el part¨ªcipe en los planes de pensiones, vienen especialmente dise?ados para tutelar los intereses de los usuarios. Finalmente se actualiza el r¨¦gimen sancionador de las entidades de cr¨¦dito, empresas de servicio de inversi¨®n y entidades aseguradoras y se regula sobre nuevas bases el acceso por parte de los ¨®rganos supervisores a los documentos de trabajo de los auditores de las entidades sujetas a supervisi¨®n, que quedan sujetos a la regla de rotaci¨®n obligatoria cada doce a?os.

Con estos antecedentes, sumariamente descritos, estamos en condiciones de avanzar una primera valoraci¨®n sobre este complejo haz de disposiciones normativas y de verificar el car¨¢cter innovador o meramente continuista de las medidas proyectadas. Particular atenci¨®n merece el alcance que estas ¨²ltimas est¨¢n llamadas a tener a la hora no s¨®lo de condicionar el dise?o del nuevo sistema, en el plano del derecho, sino de determinar su eficacia pr¨¢ctica en el plano de la realidad. Pues bien, cualquiera que sea la consideraci¨®n que esta iniciativa del Gobierno merezca, parece cuando menos obligado reconocer el extraordinario impacto que en el plano formal supone modificar trece leyes, tres reales decretos legislativos y un decreto, as¨ª como derogar disposiciones contenidas en seis leyes, un decreto- ley, tres reales decreto y una orden del Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda. A ello hay que a?adir la importancia que en el plano material entra?a la regulaci¨®n simult¨¢nea del mercado de valores, el mercado de cr¨¦dito y el mercado de seguros, la reorganizaci¨®n del estatuto de los supervisores de cada uno de ellos y las nuevas normas introducidas en fase de enmiendas sobre la figura del auditor. Resulta, por tanto, evidente que estamos ante una puesta al d¨ªa del sistema financiero espa?ol. Cosa distinta es que sea ¨¦sta la puesta al d¨ªa que nuestros mercados necesitan y, en particular, que la forma de legislar haya sido en el presente caso la m¨¢s correcta. Basta una simple lectura del confuso articulado del proyecto para darse cuenta de que el mestizaje entre las normas deontol¨®gicas de correcci¨®n profesional y las t¨¦cnicas de intervenci¨®n nacidas de la desconfianza se traduce en soluciones normativas desigualmente meditadas, en una m¨¢s que deficiente t¨¦cnica legislativa y en una discutible aptitud funcional de tales propuestas a la hora de pulsar y resolver las preocupaciones del tr¨¢fico.

A decir verdad, y al igual que ya sucediera en anteriores reformas legislativas, el presente proyecto es realmente innovador s¨®lo cuando incorpora mandatos comunitarios europeos, de los que la nueva regulaci¨®n del dinero electr¨®nico constituye el ejemplo m¨¢s acabado. Por el contrario, es continuista al abordar con criterios puramente ortop¨¦dicos y una peligrosa falta de coherencia sistem¨¢tica, aspectos no irrelevantes del dispositivo tradicional.

Escaso refrendo legal

Tres consideraciones merecen en este sentido ser subrayadas y las tres deber¨ªan ser objeto, a nuestro juicio, de una revisi¨®n m¨¢s meditada a lo largo de la tramitaci¨®n parlamentaria de la ley. La primera hace referencia a las numerosas deslegalizaciones que en el texto se vierten al atribuir al Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda y a los supervisores facultades que, a nuestro juicio, carecen del suficiente refrendo legal. La segunda pone en juego aspectos no irrelevantes de pol¨ªtica legislativa. En vez de afrontar una regulaci¨®n global de los ¨®rganos de las entidades financieras, el Gobierno opta por aplicar a las cajas de ahorro, con car¨¢cter imperativo, principios y reglas de buen gobierno corporativo que en las restantes entidades de cr¨¦dito tienen un alcance meramente dispositivo. Queda por ver, finalmente, la repercusi¨®n que esta ley est¨¢ llamada a tener sobre las competencias que en esta materia vienen reconocidas a las comunidades aut¨®nomas. Expuesta la cuesti¨®n en estos t¨¦rminos, resulta claro, al menos para nosotros, que, a pesar de su minuciosidad, el proyecto sigue desprovisto de un modelo legislativo definido. Cabe confiar que con ocasi¨®n de la elaboraci¨®n de los textos refundidos, anunciados para el a?o pr¨®ximo, este modelo se haga definitivamente visible.

Luis Fern¨¢ndez de la G¨¢ndara es catedr¨¢tico de Derecho Mercantil y Manuel M. S¨¢nchez Alvarez es profesor titular de Derecho Mercantil. Ambos son abogados de Garrigues Asesores Legales y Tributarios.