Poder y deber

Nos equivocamos quienes pensamos que los casi ¨ªmprobos esfuerzos, trufados de alg¨²n episodio rocambolesco, para aprobar los presupuestos de la Comunidad Aut¨®noma vasca, al ofrecerle la imagen aut¨¦ntica de su fuerza parlamentaria, lograr¨ªan convencer a Ibarretxe de lo quijotesco de su plan y le inducir¨ªan a dedicarse a empresas m¨¢s modestas, como son la de gobernar Euskadi y abordar algunos de sus problemas acuciantes, por ejemplo, la persecuci¨®n y erradicaci¨®n de la violencia, asegurando a la vez unas condiciones generales de convivencia y las mismas oportunidades pol¨ªticas para todos.

Por el contrario, nos hemos encontrado en el discurso de fin de a?o del lehendakari con su emplazamiento ante la sociedad vasca para presentar durante este a?o de 20003 "un proyecto de soluci¨®n", antes aprobado por el Parlamento, para ser ratificado por todos los vascos. Se formaliza as¨ª el compromiso de realizar una consulta (en rigor, un refer¨¦ndum) sobre el plan de libre adhesi¨®n de Euskadi al Estado espa?ol al que se refer¨ªa la declaraci¨®n de Ibarretxe ante el Parlamento vasco de finales de septiembre del pasado a?o.

Aunque el plano desde el que formulo mis consideraciones es exclusivamente el constitucional, tratando de mostrar por qu¨¦ esa consulta seg¨²n el ordenamiento vigente ni puede ni debe tener lugar, ello no quiere decir que ignore o, mucho menos, que sea insensible a lo que la propuesta de Ibarretxe significa objetivamente: un se?uelo electoralista para unos votantes independentistas en cuya puja le interesa participar al Partido Nacionalista Vasco, y una maniobra de distracci¨®n en relaci¨®n con el principal objetivo que un gobierno honrado puede proponerse en estos momentos en Euskadi, esto es, la derrota en todos los frentes, tambi¨¦n en el pol¨ªtico, del terrorismo.

El caso es que la convocatoria de un refer¨¦ndum no puede tener lugar, constitucionalmente hablando, si no es a iniciativa del Gobierno central o con su autorizaci¨®n. En efecto, el art¨ªculo 149 de la Constituci¨®n considera competencia estatal la convocatoria de cualquier consulta popular, fuese cual fuese el contenido de ¨¦sta, a ejercer seg¨²n autorizaci¨®n acordada por el Gobierno seg¨²n la correspondiente ley reguladora de las distintas modalidades de refer¨¦ndum; el art¨ªculo 92 de la Norma Fundamental, por su parte, reserva al Gobierno del Estado -en rigor, a su presidente- la propuesta de la convocatoria del refer¨¦ndum consultivo sobre decisiones pol¨ªticas de especial trascendencia.. Ya se considere la consulta sobre el plan de Ibarretxe como un refer¨¦ndum sobre materia auton¨®mica en raz¨®n del objeto a que se refiere proponiendo un nuevo sistema pol¨ªtico para Euskadi, o, en virtud de su indudable alcance constitucional, se pensase pudiera quedar catalogado como un refer¨¦ndum consultivo, la competencia del Ejecutivo vasco al respecto no puede ser sino la solicitud de su convocatoria, correspondiendo la efectiva decisi¨®n exclusivamente al Gobierno de la naci¨®n.

A mi juicio, ser¨ªa impensable la delegaci¨®n en el Ejecutivo aut¨®nomo vasco, utilizando la v¨ªa del art¨ªculo 150-2 de la competencia estatal para la realizaci¨®n de un tipo de consultas, que, como ocurre en el supuesto presente, eventualmente tuviesen significaci¨®n constituyente, pues de otro modo el Estado se desprender¨ªa de un integrante necesario de los poderes o facultades que garantizan su permanencia y aseguran su unidad de acci¨®n y decisi¨®n y que por ello, seg¨²n dice la Constituci¨®n, "por su propia naturaleza" no son susceptibles de transferencia o delegaci¨®n.

Si a pesar de esta manifiesta incompetencia para la convocatoria del refer¨¦ndum se produjese la misma, no tendr¨ªa que extra?ar su impugnaci¨®n ante el Tribunal Constitucional, lo que acarrear¨ªa la suspensi¨®n de la consulta si el Gobierno central decidiese solicitarla. No acierto a imaginar, ni jur¨ªdicamente ni de hecho, la celebraci¨®n de una consulta electoral suspendida por el Tribunal Constitucional, como tampoco soy capaz de entender la legitimidad que pudiese recabar una decisi¨®n adoptada en tales circunstancias.

Pero, como se?alaba al principio del art¨ªculo, no pretendo destacar s¨®lo por qu¨¦ el refer¨¦ndum no puede tener lugar, sino, quiz¨¢s especialmente, por qu¨¦ no debe convocarse, teniendo en cuenta la posici¨®n constitucional del lehendakari y la invocaci¨®n m¨¢s importante de la legitimaci¨®n que se utiliza para su realizaci¨®n, esto es, los derechos hist¨®ricos.

Un Estado constitucional de derecho es una forma pol¨ªtica en la que las decisiones de quienes ocupan posiciones de autoridad necesitan de una doble justificaci¨®n: tales decisiones resultan aceptables en la medida en que se consideran oportunas, esto es, adecuadas a las necesidades de la comunidad, y razonables o congruentes, esto es, conformes con un determinado proyecto pol¨ªtico aceptado mayoritariamente; pero tambi¨¦n, y sobre todo, porque provienen de una autoridad establecida, que se mueve de acuerdo con un sistema de atribuciones previo y actuando seg¨²n un determinado procedimiento.

En el Estado constitucional de derecho la autoridad correspondiente s¨®lo puede actuar en su respectivo plano competencial, respetando sus atribuciones y el procedimiento establecido al respecto, de acuerdo entonces con una legitimaci¨®n vamos a llamarla de origen o, si se prefiere, constitucional. El atenimiento a ese marco es exigible mediante medidas jur¨ªdicas, de manera que las decisiones adoptadas por un ¨®rgano incompetente son nulas o impugnables por su irregularidad.

Todo ello no quita para que las decisiones dictadas por el ¨®rgano adecuado requieran de lo que podemos llamar legitimidad de ejercicio, de manera que resulten convenientes para la comunidad a la que se dirigen, deduci¨¦ndose en otro caso en el momento oportuno, normalmente el electoral, la correspondiente sanci¨®n pol¨ªtica.

Lo que no puede una autoridad es pretender una legitimaci¨®n exclusivamente por lo que hace, atribuy¨¦ndose a voluntad sus competencias o facultades, que est¨¢n fijadas de modo indisponible en el sistema constitucional en el que se integra, y que en realidad es la fuente de su poder, que s¨®lo se justifica en cuanto ejercicio de un cargo establecido y limitado por dicho orden jur¨ªdico.

En el caso que nos ocupa las consideraciones anteriores nos llevan a recluir al lehendakari a las funciones que estatutaria y constitucionalmente le corresponden, que manifiestamente no incluyen el desempe?o por su parte de papel constituyente alguno, alcance que sin duda tiene su plan pol¨ªtico.

El orden constitucional, integrado por la Constituci¨®n y el Estatuto al que el lehendakari debe su legitimidad de origen y conforme al cual debe desempe?ar sus atribuciones, no le confiere obviamente papel alguno en el desempe?o de la funci¨®n constituyente, atribuida a los sujetos fijados en los art¨ªculos destinados a la reforma de la Norma Suprema. Al lehendakari puede corresponderle, todo lo m¨¢s, si entiende que el sistema estatutario actual no responde a las necesidades pol¨ªticas del pueblo vasco (y al respecto no vendr¨ªa mal recordar que el Estatuto es la norma institucional, esto es, general o nacional, del pueblo vasco, quiere decir de todos sus ciudadanos, no s¨®lo de los nacionalistas) la iniciativa de la reforma estatutaria o la solicitud de la reforma constitucional, pero seg¨²n las v¨ªas contempladas en el Estatuto y la Constituci¨®n, que desde luego no se refieren a una consulta electoral como la que se ha planteado llevar a cabo este a?o el se?or Ibarretxe.

Como la base constitucional de la actuaci¨®n del lehendakari es tan endeble, por no decir inexistente, la apoyatura de legitimaci¨®n en que se basa se hace recurrir en diversos pasajes de su plan en los derechos hist¨®ricos. Nunca se encarecer¨¢ suficientemente la importancia del reconocimiento constitucional de los derechos hist¨®ricos, que se lleva a cabo en la Disposici¨®n Adicional Primera de la Norma Fundamental. Dicha recepci¨®n confiere a los propios derechos forales un nuevo significado, reforzando su legitimidad, dependiente ahora de la voluntad del pueblo espa?ol, inclusiva de la propia del pueblo vasco, y aumentando su protecci¨®n, a trav¨¦s de los mecanismos previstos para la propia Constituci¨®n. En segundo lugar, el reconocimiento foral ejemplifica el pluralismo constitucional, admitiendo en los territorios forales singularidades institucionales, normativas o fiscales de gran importancia. A todo esto suelo referirme cuando sint¨¦ticamente hablo en relaci¨®n con los desarrollos mencionados de foralismo constitucional o constitucionalismo foral.

Pero los derechos hist¨®ricos no denotan, ni pueden hacerlo, un poder pol¨ªtico originario, de justificaci¨®n extraconstitucional, sencillamente porque ello choca l¨®gicamente con la idea irrenunciable de Constituci¨®n en cuanto decisi¨®n total e incondicionada, verdaderamente fundante, de la vida pol¨ªtica de la comunidad. La Constituci¨®n legitima el dominio en la medida en que lo instituye y lo agota, de modo que no cabe ning¨²n titular extraconstitucional o forma de manifestaci¨®n de poder p¨²blico que la Constituci¨®n no prevea.

Estas premisas cierran el paso evidentemente a una comprensi¨®n de los derechos hist¨®ricos que no sea la constitucional y que creo subyace en la propuesta del lehendakari. Los derechos hist¨®ricos son ciertamente una instituci¨®n capital para nuestra Constituci¨®n (lo que remarca el acierto de nuestro constituyente al elevar al m¨¢ximo plano normativo al r¨¦gimen foral por primera vez en nuestra historia), pero que no pueden ser utilizados contra la Norma Fundamental, como un instrumento para obviarla, en sus decisiones competenciales, o rebasarla, en sus decisiones sobre sus principios.

El lehendakari no est¨¢ por encima del orden constitucional, pues, seg¨²n sabemos, en un Estado de derecho nadie justifica su poder por s¨ª mismo y las atribuciones de las autoridades se ejercen de manera tasada; antes bien, como primer representante del Estado en Euskadi, es tambi¨¦n el primer obligado al respeto de sus leyes e instituciones.

Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Aut¨®noma de Madrid.