La reforma institucional pendiente en Am¨¦rica Latina

Es un hecho que las econom¨ªas latinoamericanas no crecen al ritmo que se necesita, que se quiere, y que se esperaba. El a?o pasado, el crecimiento promedio de las econom¨ªas de la regi¨®n fue el m¨¢s bajo desde 1995; aparte de las debacles argentina y venezolana, incluso Brasil y M¨¦xico padecieron mermas en su ingreso per c¨¢pita.

Desde hace casi veinte a?os, pr¨¢cticamente todas las naciones de la regi¨®n emprendieron, con mayor o menor vigor y conciencia las llamadas reformas estructurales de sus econom¨ªas: apertura comercial, finanzas p¨²blicas sanas y de preferencia superavitarias, inflaci¨®n bajo control, privatizaciones a granel, atracci¨®n de la inversi¨®n extranjera; en una palabra, el llamado Consenso de Washington. Con la excepci¨®n de Chile hasta 1999, ning¨²n pa¨ªs latinoamericano ha podido alcanzar, gracias a estas reformas, la meta para la cual fueron dise?adas y puestas en pr¨¢ctica, a saber, tasas de crecimiento equivalentes o superiores a las que imperaron durante la llamada industrializaci¨®n v¨ªa sustituci¨®n de importaciones. Por tanto, ning¨²n pa¨ªs ha podido reducir de manera perdurable la pobreza o la desigualdad, ni mejorar la calidad y el nivel de vida de la poblaci¨®n. De manera esquem¨¢tica, he all¨ª el actual panorama desolador de Am¨¦rica Latina.

Las explicaciones de este lamentable estado de las cosas se empalman con las recetas para salir del mismo. Dejando a un lado el pretexto del entorno internacional adverso -las cifras muestran que los pa¨ªses ricos han crecido m¨¢s que los pa¨ªses pobres o medios durante los ¨²ltimos dos, diez, veinte o cuarenta a?os, cuando toda la teor¨ªa econ¨®mica indica que debiera suceder lo contrario-, destacan dos tipos de explicaci¨®n, ambos de ¨ªndole econ¨®mica. La primera, que podr¨ªamos llamar de derecha, atribuye a la insuficiencia de las reformas la modestia de los resultados: faltan privatizaciones, super¨¢vit fiscal, apertura, o en todo caso, tiempo. La clave, seg¨²n esta explicaci¨®n, consiste en perseverar, y no perder el camino o la fe. La otra interpretaci¨®n, de modo simplista categorizada como de izquierda, asigna la responsabilidad por la ausencia de frutos a las reformas en s¨ª mismas: la naturaleza intr¨ªnseca del "neoliberalismo" conduce de modo inevitable no s¨®lo a magros logros en materia de crecimiento econ¨®mico, sino incluso a retrocesos en materia de desigualdad, pobreza, etc¨¦tera.

Ambas explicaciones parten de un diagn¨®stico econ¨®mico, y desembocan en recetas econ¨®micas, lo cual parece bastante l¨®gico trat¨¢ndose de asuntos econ¨®micos. Y sin embargo, la realidad ha tendido a desmentir las dos tesis: incluso el pa¨ªs donde las reformas se profundizaron m¨¢s -Chile- ya enfrenta un relativo estancamiento, y la b¨²squeda de senderos innovadores "anti-neoliberales" ha llevado hasta ahora al caos o a una simple prolongaci¨®n del mismo estancamiento. El dilema es tal que las agencias financieras internacionales ya hablan de las reformas de segunda generaci¨®n, generalmente refiri¨¦ndose a la gobernabilidad, a reformas del aparato estatal, transparencia, servicio civil, mayor eficiencia en el gasto p¨²blico, etc¨¦tera, buscando as¨ª una clave para dilucidar el enigma.

El car¨¢cter insatisfactorio de las dos explicaciones anteriormente mencionadas, as¨ª como la confusa definici¨®n de las "reformas de segunda generaci¨®n", ha derivado en tiempos recientes a un cuestionamiento a la "calidad institucional" en Am¨¦rica Latina. Creo, por mi parte, que aqu¨ª yace el principio de explicaci¨®n del fracaso latinoamericano de a?os recientes. En efecto, es probable que las causas profundas de la parquedad de resultados de las reformas econ¨®micas no residan en el ¨¢mbito macroecon¨®mico, sino en las imperfecciones -o graves defectos- institucionales de los reg¨ªmenes pol¨ªticos latinoamericanos, sobre todo ya ahora en condiciones de democracia, condiciones desconocidas para muchos de nuestros pa¨ªses, o vigentes s¨®lo espor¨¢dicamente a lo largo del ¨²ltimo siglo.

Por a?os, los pa¨ªses de la regi¨®n transitaron por la historia con una institucionalidad que podr¨ªamos llamar disfrazada: reg¨ªmenes autoritarios disfrazados de presidenciales, Estados de orden disfrazados de Estados de derecho, imposiciones de un grupo a otro disfrazados de consensos consentidos, la perpetuaci¨®n de oligarqu¨ªas en el poder disfrazadas de alternancias formales, reg¨ªmenes especiales de derechos, de propiedad y fiscales disfrazados de justicia social, congresos impotentes y malpreparados y Ejecutivos omnipotentes y tecnocr¨¢ticos disfrazados de separaci¨®n de poderes, una presencia y penetraci¨®n extranjera semicoloniales disfrazadas de defensa soberana juridicista y de nacionalismo folclorista.

Este esquema, aplicable de manera variada a cada pa¨ªs en cada periodo hist¨®rico, fue diversamente funcional durante d¨¦cadas. Lleg¨® a poseer virtudes innegables: en pa¨ªses donde obviamente no imperaban circunstancias propicias para la observaci¨®n estricta de las constituciones liberales inspiradas en la de Estados Unidos y en las ideas de la Ilustraci¨®n, permiti¨® construir un modus vivendi en sociedades fragmentadas, en naciones de formaci¨®n incompleta, en ¨¢mbitos de violencia desbordada. Pero es evidente que ya en condiciones de democracia, y en el mundo globalizado del siglo XXI, esta gran simulaci¨®n latinoamericana es insostenible. No s¨®lo dej¨® de ser funcional, sino contraproducente; se transform¨® en su contrario: de b¨¢lsamo f¨¢ctico a veneno vivencial.

Por ello, muchos piensan ya que la asignatura pendiente en Am¨¦rica Latina -y por lo tanto en M¨¦xico tambi¨¦n- consiste en la ejecuci¨®n de grandes reformas institucionales, de amplias modificaciones en el funcionamiento de los Gobiernos, de las leyes, de los poderes y de las instituciones, no por prurito acad¨¦mico o purismo jur¨ªdico-pol¨ªtico, sino porque la meta por todos anhelada -el crecimiento econ¨®mico, la creaci¨®n y distribuci¨®n de riqueza, la generaci¨®n de empleos y de oportunidades- s¨®lo ser¨¢ posible en un contexto de "calidad institucional" superior, de funcionalidad gubernamental superior, de una correspondencia superior entre la realidad y la ley, entre las intenciones y los resultados, entre la letra y los hechos.

Desde esta ¨®ptica, la respuesta al acertijo del crecimiento econ¨®mico fallido se hallar¨ªa donde suelen reposar las respuestas inencontrables a los problemas econ¨®micos: en la pol¨ªtica. Por una sencilla raz¨®n: la ¨²nica manera de persistir con las reformas estructurales -si eso se busca- o de imponerle un rostro humano al "neoliberalismo" -si eso se quiere- o de construir una alternativa al Consenso de Washington -si eso se desea- es a trav¨¦s de instituciones a la vez democr¨¢ticas y funcionales, algo de lo que, con muy contadas excepciones, Am¨¦rica Latina nunca ha gozado y que urge construir.

Jorge Casta?eda ha sido ministro de Relaciones Exteriores de M¨¦xico, y es profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional Aut¨®noma de M¨¦xico.