La Europa que tendremos

Europa dispone ya de un proyecto de Constituci¨®n, de una Carta Magna cuya sola existencia supone el mayor paso dado por los europeos hacia una so?ada uni¨®n pol¨ªtica del continente. Es el saldo de 15 meses de trabajo de la Convenci¨®n sobre el Futuro de Europa, que ha presidido el franc¨¦s Val¨¦ry Giscard d'Estaing. Pero sobre todo es el complejo resultado de arduos debates de federalistas contra defensores del Estado-naci¨®n, pa¨ªses grandes y peque?os, euroesc¨¦pticos o atlantistas contra europe¨ªstas, bur¨®cratas contra ciudadanos y hasta naciones ricas contra desfavorecidas. Los grandes, los Estados, los Gobiernos, se han llevado el gato al agua, pero han tenido que ceder bastante en el camino. Como desde su nacimiento, el gran proyecto de Europa avanza, aunque sea poco a poco y en permanente guerra de guerrillas.

El proyecto de Constituci¨®n de Europa, redactado por la Convenci¨®n, supone el mayor paso dado por los europeos hacia su so?ada uni¨®n pol¨ªtica

Los grandes -los Estados, los Gobiernos- se han llevado el gato al agua, pero han tenido que ceder bastante en el camino

Los pa¨ªses medio-grandes, como Espa?a y Polonia, pierden buena parte del poder que hab¨ªan logrado en Niza, en una aparente venganza franco-alemana

El gran logro de los grandes es que las decisiones en el Consejo se tomar¨¢n por una mayor¨ªa de Estados que representen el 60% de la poblaci¨®n

El derecho de veto seguir¨¢ vigente en pol¨ªtica exterior y defensa, fiscalidad o seguridad social, salvo en contad¨ªsimas ocasiones, para satisfacci¨®n del Reino Unido

Pr¨¢cticamente ning¨²n avance en pol¨ªtica econ¨®mica, porque el texto se limita a apostar por la "coordinaci¨®n" en pol¨ªticas de empleo y sociales

El reto hab¨ªa empezado a fraguarse en diciembre de 2000, al t¨¦rmino de la frustrante cumbre de Niza. All¨ª se hab¨ªan reunido los l¨ªderes europeos de los Quince para reformar el funcionamiento de la UE con dos objetivos. De un lado, pactar un nuevo reparto de poder para una Uni¨®n con 25 Estados o m¨¢s porque las reglas vigentes hab¨ªan sido ¨²tiles para una Europa con seis socios o 15, pero ya no val¨ªan para un club que acoger¨¢ en mayo del a?o que viene a 10 nuevos socios y, en el futuro, a cinco o seis m¨¢s. De otro, federalistas y europe¨ªstas quer¨ªan aprovechar el momento para avanzar en la uni¨®n pol¨ªtica, con nuevas cesiones de soberan¨ªa de los Estados, como ¨²nica f¨®rmula para gestionar ordenadamente un proyecto com¨²n que ya ten¨ªa a las puertas ni m¨¢s ni menos que una moneda ¨²nica.

Ambos objetivos resultaron frustrantes para todos. Por tanto, ya en Niza, y por imposici¨®n del canciller alem¨¢n, Gerhard Schr?der, los Quince pactaron repetir el ejercicio. Pero esta vez ya no quedar¨ªa s¨®lo en manos de los Gobiernos: antes del visto final de los Estados, el proyecto lo redactar¨ªa un foro que decidir¨ªa todo por consenso, una asamblea, la Convenci¨®n, formada por 105 hombres y mujeres que representan a los Gobiernos, los Parlamentos nacionales, la Euroc¨¢mara y la Comisi¨®n. Estos "padres de la Constituci¨®n Europea" han concluido su trabajo y Giscard lo presentar¨¢ a los l¨ªderes de los Quince el pr¨®ximo viernes en Sal¨®nica (Grecia).

Cuatro conclusiones

Aparte del ¨¦xito que ya supone haber concluido un proyecto de Constituci¨®n, de su contenido se extraen cuatro conclusiones generales sostenidas mayoritariamente: los grandes pa¨ªses, con Alemania a la cabeza, son los grandes ganadores porque aumentan su poder frente a los peque?os y mantienen bajo su control las ¨¢reas m¨¢s sensibles, como la pol¨ªtica exterior; los Estados, representados en el Consejo de Ministros, aumentan su peso frente a las dem¨¢s instituciones, incluida la Comisi¨®n, que simplemente mantiene su peso actual; el Parlamento Europeo, en un intento por democratizar la vida diaria de la Uni¨®n, multiplica el n¨²mero de materias en las que colegislar¨¢ con el Consejo; y los pa¨ªses medio-grandes, como Espa?a y Polonia, pierden buena parte del poder que hab¨ªan logrado en Niza en una aparente venganza franco-alemana tras la grave crisis de la UE a cuenta de Irak.

El proyecto consta de cuatro partes, pero es en la primera, la menos compleja y farragosa compuesta por 59 art¨ªculos y dos protocolos, donde se recoge el contenido global de la Constituci¨®n, su coraz¨®n: objetivos de la Uni¨®n, derechos de la ciudadan¨ªa, competencias exclusivas o compartidas de la UE, composici¨®n y cargos en las instituciones, f¨®rmulas de votaci¨®n al tomar decisiones, sistema para abandonar la Uni¨®n, cl¨¢usula de solidaridad...

Esta Constituci¨®n nace "de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados" (art¨ªculo primero), y no "de los pueblos y los Estados" como dec¨ªa el borrador inicial que repet¨ªa la terminolog¨ªa usada hasta ahora, para alegr¨ªa de nacionalistas y federalistas. Por ello, las competencias que ceden los Estados a la Uni¨®n se ejercer¨¢n "de modo comunitario", y no "seg¨²n el modelo federal", un t¨¦rmino que hicieron desaparecer Peter Hain y Alfonso Dastis, los representantes de los Gobiernos de Londres y Madrid, que han actuado en coalici¨®n en todo el proceso.

En el particular pulso entre Estados y la propia Uni¨®n, y una vez dejado claro que el poder de la Uni¨®n viene "de los Estados", la Constituci¨®n aclara por vez primera (art¨ªculo 11 y siguientes) cu¨¢les son las "competencias exclusivas" de la UE: la pol¨ªtica comercial com¨²n, la pol¨ªtica monetaria en la zona euro, la uni¨®n aduanera, la pol¨ªtica de la competencia y la conservaci¨®n de los recursos marinos. Pero hay tambi¨¦n "competencias compartidas": mercado interior, agricultura, justicia e interior, y "de apoyo": cultura, industria, educaci¨®n.

Perdida por los federalistas -"han fracasado los que quer¨ªan un superestado europeo", en palabras del brit¨¢nico Hain-, la dura batalla por las instituciones la salda el proyecto constitucional a favor de los grandes en casi todos sus extremos. De entrada, la Constituci¨®n pone fin a las presidencias semestrales porque consagra (art¨ªculo 21) la nueva figura de un presidente del Consejo Europeo (conjunto de l¨ªderes m¨¢ximos), pese al rechazo que provoc¨® entre los federalistas, los pa¨ªses peque?os y, sobre todo, en la Comisi¨®n, cuyo presidente, Romano Prodi, sigue pensando, con raz¨®n, que "habr¨¢ competencia entre los dos presidentes".

Ese nuevo presidente ser¨¢ elegido por los l¨ªderes para un mandato de dos a?os y medio, prorrogable una sola vez. Preparar¨¢ y presidir¨¢ las cumbres, aunque no votar¨¢, se centrar¨¢ en lograr consensos entre los l¨ªderes y representar¨¢ a la Uni¨®n ante jefes de Estado o de Gobierno. Francia, el Reino Unido y Espa?a han sido los m¨¢ximos defensores de esta figura, a trav¨¦s de la cual los Gobiernos tendr¨¢n m¨¢s influencia sobre la Comisi¨®n. Fue uno de los escasos puntos en los que a rega?adientes cedi¨® Alemania, el gran ganador de este proyecto al que no le gustaba ese presidente estable.

Pero el gran logro de los grandes se refleja en el art¨ªculo 24, seg¨²n el cual las decisiones en el Consejo (consejos de ministros de la Uni¨®n) se tomar¨¢n por una mayor¨ªa de Estados que representen al menos a dos tercios de la poblaci¨®n (el 60%). As¨ª se traducir¨¢ el concepto de mayor¨ªa cualificada en la UE. "Es una f¨®rmula f¨¢cil y sencilla", alega Giscard, el inventor de la propuesta. S¨ª, pero es la primera vez en la que en esta uni¨®n "de ciudadanos y Estados" se tendr¨¢ en cuenta a la hora de votar el peso directo de la demograf¨ªa en un club en el que hay pa¨ªses desde 82 millones de habitantes (Alemania, con el 17% de la poblaci¨®n total de la UE ampliada) hasta 430.000 (como Luxemburgo) o 380.00 (Malta, cuando entre el a?o que viene).

Con el nuevo sistema, los votos de Alemania supondr¨¢n el 17% del total de la Uni¨®n (en Niza, con 29 votos, era el 8,41%), a buena distancia del Reino Unido (12,3%), Francia (12,3%) e Italia (12%), que en Niza se quedaron con los mismos 29 votos que Alemania. Espa?a logr¨® en Niza 27 votos, y, gracias a ellos, pod¨ªa lograr con facilidad minor¨ªas de bloqueo frente a los grandes. Por ejemplo, con Polonia (38,6 millones) y seis o siete medianos y peque?os. Con el nuevo sistema le ser¨¢ casi imposible porque 19 de los 27 pa¨ªses que tendr¨¢ la Uni¨®n a partir de 2007 tienen menos de 11 millones de habitantes. El peso de todos ellos ser¨¢ muy escaso porque no podr¨¢n sumar a sus tesis un n¨²mero de Estados que representen al 40% de la poblaci¨®n de la UE para poder bloquear un pacto de los grandes que girar¨¢ en torno a la apisonadora franco-alemana. Por eso el Gobierno espa?ol no acepta el sistema y mantendr¨¢ su posici¨®n hasta el ¨²ltimo minuto.

A¨²n es m¨¢s importante el efecto crucial que supone esa f¨®rmula en la radical ruptura de un principio sagrado sobre el que se fund¨® el proyecto europeo: el equilibrio de poder entre Alemania y Francia. Aunque ya en Niza qued¨® m¨ªnimamente erosionado (un pa¨ªs pod¨ªa comprobar que una decisi¨®n estaba avalada por el 62% de la poblaci¨®n), ese equilibrio salta ahora por los aires definitivamente y Francia lo acepta. Por primera vez en la Uni¨®n, queda reflejada en sus t¨¦rminos la Alemania unificada, superando para el futuro el estigma de la II Guerra Mundial. Ha sido el gran triunfo de Joschka Fischer, el superministro verde alem¨¢n y uno de los elementos m¨¢s activos de la Convenci¨®n.

L¨ªmites al derecho de veto

Semejante cambio en las votaciones en el Consejo tendr¨¢ sus obvias consecuencias en otro aspecto de la Constituci¨®n Europea que supone el mayor avance con respecto a la situaci¨®n actual: se incrementa de 34 a 70 el n¨²mero de materias en las que los Gobiernos no podr¨¢n utilizar el derecho al veto, la principal r¨¦mora en el proceso de construcci¨®n europea a la que se agarran los Estados para impedir acuerdos que no desean. Las decisiones sobre inmigraci¨®n, control de fronteras, pol¨ªtica agr¨ªcola com¨²n (PAC), fondos regionales (a partir de 2013), colaboraci¨®n judicial y policial o la adopci¨®n de nuevas reglas financieras ser¨¢n decididas por mayor¨ªa cualificada, y no por unanimidad. La Comisi¨®n y la Euroc¨¢mara a¨²n quer¨ªan ir m¨¢s lejos, pero el recurso al veto seguir¨¢ presente en aspectos sensibles para Londres, entre otros, como la pol¨ªtica exterior y la fiscalidad.

La trascendencia de ese avance reside en que, a la hora de legislar, toda materia aprobada por el sistema de mayor¨ªa cualificada debe pasar el control del Parlamento Europeo, que por esa v¨ªa ve aumentar su poder de forma muy considerable y, de paso, "se democratiza m¨¢s la vida de la Uni¨®n", como se?ala ??igo M¨¦ndez de Vigo, el l¨ªder de la Euroc¨¢mara en la Convenci¨®n. S¨®lo la PAC y los fondos regionales europeos suponen ya m¨¢s del 80% del presupuesto anual de la UE, y dejar esos asuntos en manos de la Euroc¨¢mara horripila a m¨¢s de un Gobierno, empezando por el franc¨¦s.

En ese intento democratizador, la Constituci¨®n crea el Consejo Legislativo (art¨ªculo 23), en contra del deseo de Londres, Madrid y Dubl¨ªn. A modo de segunda c¨¢mara al estilo federal, ser¨¢ el ¨²nico con capacidad de legislar, cuando hoy lo hacen todos los dem¨¢s: los consejos de Agricultura, Transportes, Econom¨ªa y Finanzas... Todo proyecto legal pasar¨¢ por ese Consejo, que se fusiona con el de Asuntos Generales, encargado de preparar las cumbres. En la faceta legisladora, sus sesiones ser¨¢n abiertas al p¨²blico, y, por tanto, ser¨¢ difundida la posici¨®n de cada pa¨ªs en los debates y, lo que es m¨¢s importante, su voto final.

Pero el derecho al veto seguir¨¢ vigente en pol¨ªtica exterior (art¨ªculo 15) y defensa, fiscalidad o seguridad social, salvo en contad¨ªsimas ocasiones para satisfacci¨®n del Reino Unido, que hab¨ªa puesto la l¨ªnea roja precisamente en esos puntos. Por el contrario, ni Giscard ni los 12 miembros del Pres¨ªdium, el ¨®rgano que realmente ha redactado el texto, han cedido ante Londres y han incluido en la Constituci¨®n la figura del ministro europeo de Asuntos Exteriores (art¨ªculo 27). Lo nombrar¨¢n los l¨ªderes europeos, presidir¨¢ el Consejo de Asuntos Exteriores, tendr¨¢ derecho a presentar propuestas y representar¨¢ a la Uni¨®n en las relaciones con ministros de Exteriores de terceros pa¨ªses.

Este ministro europeo "conducir¨¢" y "ejecutar¨¢", en este caso junto con los Estados (art¨ªculo 39), la pol¨ªtica exterior y de seguridad com¨²n (PESC), pero siempre bajo las l¨ªneas que marque el Consejo Europeo, o sea, los l¨ªderes. Depender¨¢, por tanto, de los Gobiernos, pero a la vez ser¨¢ vicepresidente de la Comisi¨®n en una funci¨®n con doble sombrero que muchos temen que sea de imposible encaje. Ha sido la concesi¨®n a la Comisi¨®n porque asumir¨¢ las competencias actuales de Javier Solana, Alto Representante en el Consejo (en s¨ªntesis, diplomacia), y de Chris Patten, comisario de Exteriores (ayuda exterior).

Los socios de la UE "apoyar¨¢n activamente y sin reservas" la pol¨ªtica exterior com¨²n y "se abstendr¨¢n de toda acci¨®n contraria a los intereses de la Uni¨®n" (art¨ªculo 15). Haber incluido estas aseveraciones en plena crisis de Irak, la m¨¢s grave en la historia de la UE, indica el deseo de los Gobiernos de no caer de nuevo en el espect¨¢culo de las divisiones p¨²blicas. Pero la coincidencia con esa crisis ha frenado tambi¨¦n algunos ¨ªmpetus en la materia de alemanes y franceses, que llevaron a la Convenci¨®n a sus primeros espadas: los ministros Joschka Fischer, aspirante a ministro europeo de Exteriores, y Dominique de Villepin. Fischer se siente "insatisfecho" porque, por los escasos avances en pol¨ªtica exterior, "un solo pa¨ªs podr¨¢ bloquear una decisi¨®n", se queja con motivo.

La Pol¨ªtica de Seguridad y Defensa (PESD) "forma parte integrante de la Pol¨ªtica Exterior y de Seguridad Com¨²n" (art¨ªculo 40) y "ofrecer¨¢ a la Uni¨®n una capacidad operativa basada en medios civiles y militares", algo que propugnan hasta sus ¨²ltimas consecuencias Francia y Alemania, pero con menos ¨ªmpetu el Reino Unido. Pero el objetivo de alcanzar una defensa com¨²n est¨¢ a¨²n muy lejos -cuando "el Consejo lo decida por unanimidad"-, y por eso el proyecto constitucional marca tres fases iniciales: la Uni¨®n fijar¨¢ unos objetivos estrat¨¦gicos y un listado de potenciales amenazas; los Estados firmar¨¢n una Cl¨¢usula de Solidaridad (art¨ªculo 42) por la que todos se comprometen a acudir, incluso con medios militares, en ayuda del que, "a petici¨®n de sus autoridades pol¨ªticas", haya sufrido un ataque terrorista o una cat¨¢strofe natural; los pa¨ªses que lo deseen (un m¨ªnimo de ocho) podr¨¢n ir m¨¢s lejos para crear un embri¨®n de defensa com¨²n (art¨ªculo 43) y hasta podr¨¢n firmar una cl¨¢usula de defensa mutua.

La Cl¨¢usula de Solidaridad y la posibilidad de que fuerzas europeas act¨²en fuera de la UE ante la amenaza terrorista supone de hecho introducir por primera vez el problema del terrorismo en la pol¨ªtica exterior de la Uni¨®n. Pero cualquiera de estas iniciativas "respetar¨¢" las obligaciones de algunos Estados con la OTAN, y se realizar¨¢n "en cooperaci¨®n estrecha con la OTAN", como se dice en la primera y tercera parte de la Constituci¨®n para cumplir con las exigencias del Reino Unido, Espa?a y los pa¨ªses candidatos de no deteriorar ni un ¨¢pice las relaciones con Washington y alejar cualquier intento de crear una defensa europea aut¨®noma.

Sin embargo, es en defensa donde la Constituci¨®n abre las puertas a que un n¨²cleo de pa¨ªses, sin duda liderados por Par¨ªs y Berl¨ªn, vayan m¨¢s lejos y constituyan una avanzadilla. Y lo har¨¢n, como amenaz¨® De Villepin, pese a quien pese: "?Haremos Europa todos juntos en un espacio com¨²n, o deben algunos tomar la iniciativa y la responsabilidad de abrir camino? De una u otra forma, os digo que Europa avanzar¨¢". Al menos en Defensa, esa avanzadilla s¨®lo ser¨¢ cre¨ªble si cuenta con el Reino Unido, la principal potencia militar en Europa.

Pr¨¢cticamente ning¨²n avance se produce en Pol¨ªtica Econ¨®mica, (art¨ªculo 14) porque el texto se limita a apostar por "la coordinaci¨®n" en pol¨ªticas econ¨®micas, de empleo y sociales, que pr¨¢cticamente en su totalidad quedan en manos de los Estados con ese simple compromiso de coordinarse. Eso s¨ª, por vez primera se cita en un texto de este nivel al Consejo de Ministros de Finanzas de la zona euro (Eurogrupo), cuyo presidente ser¨¢ elegido entre los ministros para un mandato de dos a?os: se abre la puerta a M¨ªster Euro.

Pese a los perjuicios que encierra buena parte del texto para los pa¨ªses peque?os y los candidatos, tambi¨¦n ellos lo han aceptado gracias a una concesi¨®n de ¨²ltima hora. Una vez comprobado que su peso se ver¨ªa reducido tanto en el Consejo como en el Parlamento por su escasa poblaci¨®n, exigieron a toda costa no perder terreno en la Comisi¨®n Europea, la instituci¨®n encargada de defender el inter¨¦s com¨²n, no el de los Gobiernos, y que siempre se ha distinguido por cuidar a los peque?os, que s¨®lo a trav¨¦s del Ejecutivo comunitario pueden hacer frente al dominio que ejercen los grandes en las dem¨¢s instituciones. En la Comisi¨®n, que conserva el derecho exclusivo para proponer nuevas leyes y en la que se adoptan las decisiones por mayor¨ªa, hay ahora un comisario por pa¨ªs (los cinco grandes, incluida Espa?a, tienen dos). En Niza se pact¨® que habr¨ªa s¨®lo uno por pa¨ªs hasta llegar a 27 (en 2007 habr¨¢ 27 socios), momento en que habr¨ªa menos comisarios que pa¨ªses.

El proyecto constitucional inicial se?alaba que habr¨¢ s¨®lo 15 comisarios con derecho a voto y otros delegados. "Un colegio de castrados", lo define el portavoz de Prodi. Los peque?os siempre sospecharon, con l¨®gica, que a ellos les tocar¨ªa ocupar esos puestos delegados y que los grandes copar¨ªan las carteras ejecutivas. El proyecto final se?ala que ambos clases de puestos se ocupar¨¢n de forma "rotatoria, equitativa e igualitaria". Ah¨ª se acabaron los problemas de los peque?os, que, de paso, dejaron de apoyar a Espa?a en su af¨¢n por torpedear el nuevo sistema de voto en el Consejo. As¨ª, Espa?a se qued¨® pr¨¢cticamente sola, con el ¨²nico apoyo t¨¢ctico del Reino Unido.

Otros aspectos destacados del proyecto constitucional son: la menci¨®n en el pre¨¢mbulo a la herencia religiosa en Europa sin citar expresamente al cristianismo, pese a las protestas de la Iglesia cat¨®lica; la creaci¨®n de un Fiscal Europeo para perseguir el fraude comunitario; la cl¨¢usula de suspensi¨®n de derechos a un Estado del club (art¨ªculo 58); la f¨®rmula para irse voluntariamente, como reclamaban los euroesc¨¦pticos (art¨ªculo 59); la declaraci¨®n de la inviolabilidad de las fronteras de los pa¨ªses, como exigieron los espa?oles del PP; el protocolo sobre los Parlamentos nacionales (un tercio de ellos podr¨¢ paralizar decisiones de la Comisi¨®n si se sienten lesionados), y la incorporaci¨®n de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE como II Parte de la Constituci¨®n.

Nuevas y tortuosas pruebas

Pero el proyecto a¨²n tendr¨¢ que superar nuevas y tortuosas pruebas. Una vez que el Consejo Europeo de Sal¨®nica d¨¦ su visto bueno la semana pr¨®xima, el proyecto pasar¨¢ a manos de la Conferencia Intergubernamental (CIG) que los representantes de los Gobiernos formar¨¢n en oto?o con derecho a introducir cambios. El proyecto tendr¨¢ que ser aprobado ah¨ª por unanimidad, no ya por consenso como en la Convenci¨®n. Si todo va bien, la Constituci¨®n ser¨¢ aprobada formalmente en diciembre en Roma, con la UE bajo presidencia de Silvio Berlusconi.

Despu¨¦s, y a lo largo de un a?o o m¨¢s, tendr¨¢ que ser ratificada por todos los socios del club, incluidos los candidatos. En varios pa¨ªses, como Espa?a, habr¨¢ refer¨¦ndum. Bastar¨¢ con que uno rechace el texto para que no pueda entrar en vigor. Y si es as¨ª, no hay plan B, una vez eliminado un art¨ªculo inicial que preve¨ªa la salida del club de los d¨ªscolos. Sobre todo porque alguien pens¨® que el d¨ªscolo puede ser el Reino Unido a la vista de la furibunda campa?a de los tabloides contra el proyecto. O Francia, porque muchos franceses siempre han visto la ampliaci¨®n como una huida hacia delante que ahora puede ser torpedeada. O cualquiera de los 16 pa¨ªses medianos y peque?os cuyos Gobiernos difundieron el jueves su lista de agravios contra el proyecto de Constituci¨®n.

En el mejor de los casos, la Constituci¨®n entrar¨¢ en vigor cuando sea ratificada por todos, pero las reformas institucionales, el nuevo reparto de poder, s¨®lo se aplicar¨ªa en 2009. ?C¨®mo ser¨¢ entonces la UE? ?Qu¨¦ habr¨¢ pasado en el mundo para entonces? ?Estar¨¢ Turqu¨ªa (65 millones de habitantes) a punto de entrar en la UE y su peso demogr¨¢fico variar¨¢ todos los actuales c¨¢lculos? Nadie tiene las respuestas. La ¨²nica respuesta concreta hoy es que Europa ha decidido tener su propia Constituci¨®n. Y ¨¦sa es una buena noticia para los europeos.