?Qu¨¦ poder ejecutivo para Europa?

Toda Constituci¨®n de naturaleza federal responde a la necesidad de conciliar dos principios fundamentales y en cierto modo antit¨¦ticos: un principio de eficacia en la coordinaci¨®n de los Estados miembros y, por tanto, en el proceso de gobierno, y un principio de garant¨ªa de los derechos y soberan¨ªa, parcial si se quiere, que se reconoce a las partes integrantes de la federaci¨®n. La futura Constituci¨®n europea, en proceso de gestaci¨®n en la Convenci¨®n presidida por Giscard d'Estaing, no puede ser una excepci¨®n a este hecho b¨¢sico. Por esa raz¨®n, s¨®lo llegar¨¢ a buen puerto si articula con ¨¦xito ambos componentes, es decir, si asegura una cierta unidad de acci¨®n sin menoscabo de los derechos de los Estados miembros de la Uni¨®n Europea.

Desde la creaci¨®n de la Comunidad Econ¨®mica del Acero y el Carb¨®n hace ya medio siglo y hasta la constituci¨®n de la Uni¨®n Europea hace una d¨¦cada, el principio de garant¨ªa prim¨® en las instituciones europeas por una raz¨®n fundamental. El proceso de integraci¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica se dirigi¨®, ante todo, a acabar con las tensiones b¨¦licas que han sacudido secularmente a Europa. Con este fin, la Uni¨®n Europea se asent¨® sobre una estructura institucional trabada en forma de varias instituciones superpuestas: el Consejo de Ministros, la Comisi¨®n Europea, el Tribunal de Justicia Europeo y, en un plano menor, el Parlamento Europeo. El juego de contrapesos que result¨® de contar con un doble "Ejecutivo" (el Consejo de Ministros y la Comisi¨®n Europea) y la funci¨®n de garante (y en parte de motor) de la integraci¨®n europea que ha ejercido el Tribunal de Justicia asegur¨® que ninguna de las partes o de los Estados miembros pudiese imponerse por completo sobre el resto y, por tanto, evit¨® la aparici¨®n de tensiones pol¨ªticas y econ¨®micas que pudiesen bloquear o incluso cercenar el proyecto europeo. En una palabra, la estabilidad y el ¨¦xito del proyecto europeo se logr¨® gracias al reconocimiento de garant¨ªas hacia la soberan¨ªa de sus miembros, aunque fuese a costa de sostener un dise?o institucional excesivamente complejo y afectado de un cierto d¨¦ficit democr¨¢tico y representativo.

Aunque el mantenimiento de una paz duradera a nivel continental (mediante un sistema de contrapesos institucionales) contin¨²a constituyendo, hoy en d¨ªa, una misi¨®n central de la Uni¨®n Europea, los objetivos de Europa se han visto progresivamente afectados por el proceso de ampliaci¨®n de la Uni¨®n y por la creciente integraci¨®n econ¨®mica a nivel europeo y mundial. Por una parte, la pr¨®xima ampliaci¨®n a los pa¨ªses del este europeo amenaza con ahogar la gobernabilidad de la Uni¨®n Europea al multiplicar el tama?o de la Comisi¨®n, al obligar a rotar la presidencia entre un mayor n¨²mero de Estados y, en definitiva, al reducir la probabilidad de que se construyan mayor¨ªas, por no decir consensos, suficientes para la aprobaci¨®n de la normativa europea.

Por otra parte, la aceleraci¨®n del proceso de interdependencia econ¨®mica a nivel mundial, ya sea en el orden financiero, comercial o medioambiental, empuja a la Uni¨®n Europea a actuar en dos direcciones. En primer lugar, la obliga a reforzar las instituciones comunitarias al objeto de consolidar el proceso de integraci¨®n econ¨®mica y financiera a nivel europeo y asegurar el mantenimiento de mercados aut¨¦nticamente competitivos (en muchas ocasiones, frente a las pretensiones de los conglomerados empresariales p¨²blicos de los Estados miembros). Basta mencionar aqu¨ª el ejemplo de Estados Unidos, que, a caballo de la formaci¨®n de un mercado plenamente integrado a finales del siglo XIX, estableci¨® potentes mecanismos de defensa de la competencia en Washington para proteger al consumidor norteamericano frente a la aparici¨®n de empresas casi monopol¨ªsticas en aquel pa¨ªs. En segundo lugar, el proceso de integraci¨®n econ¨®mica a nivel mundial espolea a la Uni¨®n Europea a dedicar esfuerzos cada vez mayores a estructurar todo tipo de iniciativas, instituciones y regulaciones a escala planetaria. Dado que el proceso de globalizaci¨®n es, en su conjunto, beneficioso para todos, no se trata de rechazar este proceso de encogimiento espacial del planeta al que estamos asistiendo. M¨¢s bien, a la Uni¨®n Europea le conviene tener peso espec¨ªfico suficiente como para moldear el marco general en que se producen las transacciones sociales y econ¨®micas internacionales, y esto s¨®lo ser¨¢ posible si la Uni¨®n Europea asegura una cierta unidad de acci¨®n.

En suma, la complejidad institucional de la primera etapa de la Uni¨®n, que garantiz¨® la puesta en pr¨¢ctica del Tratado de Roma y de los acuerdos sucesivos respetando a los part¨ªcipes del proyecto europeo, cojea ante una Uni¨®n de dimensiones continentales y en el marco de un mundo globalizado. La Uni¨®n necesita de un Ejecutivo con perfil propio y capacidad pol¨ªtica suficiente que la represente a nivel mundial y que la coordine interiormente.

El problema que se plantea, y que la Convenci¨®n y los Estados europeos debaten con una cierta acritud es evidente: ?qu¨¦ tipo de Ejecutivo es el m¨¢s apropriado para la Uni¨®n Europea en estos momentos? En otros t¨¦rminos, ?qu¨¦ Poder Ejecutivo puede conciliar los dos principios de eficiencia y garant¨ªa que han de sostener una Europa unida? Dos cosas son ciertas. Primero, el establecimiento de una presidencia bic¨¦fala (con un presidente elegido por el Consejo de Europa y otro al frente de la Comisi¨®n), soluci¨®n que parece haber consensuado la presidencia de la Convenci¨®n Europea, no resolver¨¢ los problemas de acci¨®n de la Uni¨®n Europea. Segundo, la creaci¨®n de una presidencia completamente unificada, es decir, el establecimiento de un solo presidente, que hasta ahora ha constituido la soluci¨®n preferida de los grandes Estados, ser¨ªa igualmente un error.

Consideremos ambas posibilidades a continuaci¨®n. La constituci¨®n de una presidencia bic¨¦fala (a la que se le a?adir¨ªa un ministro de Asuntos Exteriores) es, por definici¨®n, incapaz de generar la unidad de acci¨®n que necesita Europa. El nombramiento de dos presidentes simplemente reproduce, ahora personificado en dos agentes, el tipo de dise?o institucional actual -en el que Estados y Comisi¨®n Europea lideran la Uni¨®n Europea- y, por tanto, perpet¨²a los problemas de par¨¢lisis y desacuerdo que caracterizan a la Uni¨®n. En otras palabras, el pacto de tener un Leviat¨¢n europeo con dos cabezas no es m¨¢s que una fuga hacia adelante ante las dificultades que se le plantean a Europa.

Por su parte, la creaci¨®n de una presidencia unificada no reflejar¨ªa ni el sistema de valores y el estado actual de la opini¨®n p¨²blica europea ni los objetivos de cooperaci¨®n y garant¨ªa interestatal que cumple la Uni¨®n Europea. En primer lugar, la Uni¨®n se halla marcada por una heterogeneidad extrema en los sentimientos e intereses de su poblaci¨®n. A falta de la pr¨®xima ronda de ampliaci¨®n, valga recordar que el n¨²mero de lenguas oficiales se acerca a la docena. Asimismo, la poblaci¨®n europea muestra grados muy diversos de apoyo al proyecto europeo -en un continuo que va desde la adhesi¨®n intensa de italianos y espa?oles a la reticencia escandinava-. El Poder Ejecutivo europeo, si ha de tener capacidad de acci¨®n, necesita estar arraigado en la conciencia colectiva europea y contar con la legitimidad suficiente que le dote de autonom¨ªa pol¨ªtica frente a otros actores de la Uni¨®n. En segundo lugar, recordemos que la Uni¨®n se basa en un pacto de confianza entre sus miembros: a fin de garantizar la paz perpetua entre s¨ª, los Estados part¨ªcipes necesitan tener la seguridad de que ninguno de ellos se impondr¨¢ a los dem¨¢s. Dado lo tenue de la identidad europea, nada puede asegurarnos que un ¨²nico presidente con un determinado origen nacional no decida favorecer a su pa¨ªs de origen sobre los dem¨¢s. Imaginemos que la presidencia recayese sobre un pol¨ªtico brit¨¢nico -es probable que sus decisiones estuviesen te?idas de un atlantismo que desagradase a franceses y alemanes-.

Para caminar con buen pie, la soluci¨®n se halla en un modelo diferente. Europa necesita un Ejecutivo que combine dos caracter¨ªsticas: unidad y a la vez pluralidad en su composici¨®n interna. La unidad del ¨®rgano responder¨¢ a las nuevas demandas que se ciernen sobre la UE. Su pluralidad permitir¨¢ recoger la heterogeneidad que caracteriza el continente y mantener el consenso pol¨ªtico que tantos frutos ha dado hasta el momento.

M¨¢s espec¨ªficamente, el Ejecutivo europeo deber¨ªa responder a los siguientes criterios:

1. Deber¨ªa estar compuesto de varios miembros, en una especie de comit¨¦ permanente de entre cinco y siete personas. Dentro de este comit¨¦, cada miembro ejercer¨ªa las funciones de primer ministro por rotaci¨®n anual.

2. Deber¨ªa obtener funciones directivas, tanto en materia de negociaci¨®n internacional como de impulso pol¨ªtico interno. Estas funciones directivas ir¨ªan en menoscabo de la Comisi¨®n, cuya dimensi¨®n t¨¦cnica se ver¨ªa as¨ª acentuada y que pasar¨ªa a depender directamente del Ejecutivo.

3. La presidencia o Poder Ejecutivo europeo deber¨ªa contar con el benepl¨¢cito tanto de los Gobiernos europeos (a trav¨¦s del Consejo Europeo) como del Parlamento Europeo. Este doble voto asegurar¨ªa un Ejecutivo con una representaci¨®n plural de las identidades europeas. La Constituci¨®n Europea deber¨ªa contener, adem¨¢s, una cl¨¢usula que indicase la necesidad de componer un Ejecutivo que represente la pluralidad europea.

4. Finalmente, para acentuar la continuidad y estabilidad estrat¨¦gica del Ejecutivo, la presidencia europea podr¨ªa renovarse por partes.

Carles Boix es profesor de Ciencia Pol¨ªtica en la Universidad de Chicago.