Ante la Ley General Tributaria

Formamos parte de ese conjunto de naciones en las que est¨¢ establecido constitucionalmente el principio de justicia tributaria, alcanzable a trav¨¦s de la progresividad global del sistema fiscal. Desde este notable avance, se puede recordar que la fundamentaci¨®n constitucional del Estado financiado a trav¨¦s de los impuestos no es un hecho totalmente admitido. Ni en t¨¦rminos hist¨®ricos, ni en t¨¦rminos pol¨ªticos.

Baste con decir que la imposici¨®n regular y directa es una instituci¨®n contempor¨¢nea cuya aparici¨®n se produce en el inicio del siglo pasado (Richard Pipes). Y que los liberales han manifestado hacia los impuestos una permanente repugnancia. Recientemente se ha conocido la opini¨®n que sobre ellos tiene una persona que dicen que es liberal, el se?or Rato: "En materia fiscal, todos estamos de acuerdo; lo ideal es cero impuestos".

El ejercicio del poder tributario se ha traducido en mayor injusticia y desigualdad

Esta frase es una barbaridad en el m¨¢s amplio de los sentidos: desde los morales hasta los pol¨ªticos. No obstante, resulta clarificadora. Eso s¨ª, por necia.

Es evidente que sin impuestos no se puede construir ning¨²n Estado, ni el Estado de Derecho, ni el Estado Social de Derecho, ni el Estado de bienestar. Por eso, Oliver Holmes dec¨ªa que los impuestos "son el precio que hay que pagar por vivir en una sociedad civilizada". Esa misma idea la confirm¨® Robert Ferdinand Wagner, antiguo alcalde dem¨®crata de Nueva York, quien le a?adi¨® una destacada precisi¨®n: "Los impuestos no existen en la selva".

Por tanto, los impuestos son necesarios para el establecimiento de los bienes p¨²blicos que los individuos no pueden conseguir por s¨ª solos. Son imprescindibles para que la vida en com¨²n se desarrolle civilizadamente. Constituyen la garant¨ªa para que los d¨¦biles no se vean expuestos a la arbitrariedad de los dem¨¢s. En definitiva, son un seguro para quienes no tienen el capital que a Rato le sobra.

Desde esta posici¨®n, olvidar¨¦ la apor¨ªa en la que nos ha situado el Gobierno cuando expresa que anhela una sociedad con impuestos cero, pero a la vez remite al Parlamento todo un C¨®digo Tributario de m¨¢s de doscientos cincuenta art¨ªculos. Lo hago porque el Proyecto de Ley General Tributaria proporciona la oportunidad de debatir sobre las relaciones entre los protagonistas de la realidad tributaria.

Del primero que hablar¨¦ es del contribuyente. Es un actor importante, complejo, poseedor de muchas almas, en el que se produce una mezcla de sentido de la justicia, de envidia, de irritaci¨®n y de picard¨ªa. El resultado que han producido en ¨¦l todos estos impactos ha sido la diferenciaci¨®n de sus actitudes ante el deber de contribuir. Por eso, su tipolog¨ªa es muy rica: los hay que son polizones, los hay chalaneros, los hay que est¨¢n malhumorados, otros son cumplidores, pero si algo son la gran mayor¨ªa es que son inexpertos. Pese a lo que se comportan con un asombroso respeto a la ley.

Estos ciudadanos-contribuyentes inexpertos viven en un estado de inocencia tributaria que hace que se escandalicen cuando se enteran de las vaguedades, las lagunas y las injusticias de la legislaci¨®n tributaria. Y que se queden sorprendidos cuando sus gobernantes les ense?an imp¨²dicamente su aut¨¦ntica ideolog¨ªa tributaria. Empujados por unos y otros, arrastrados de desprop¨®sito en desprop¨®sito, van adquiriendo consciencia de que son los que soportan "el impuesto sobre los tontos" (Gerd Rose).

Desde mi punto de vista, dos exigencias -al menos- deber¨ªan cumplirse para que el ¨¦xito alumbre a cualquier iniciativa reformadora. La primera ser¨ªa que tributaran por igual todas las categor¨ªas de renta. La segunda defiende que a la igualdad del deber se le a?ada la igualdad de la exigencia.

Eso pensamos quienes ennoblecemos el principio de capacidad poniendo de relieve la superioridad moral del trabajo respecto del capital. Ahora bien, como la derecha no piensa lo mismo, sucede que regula la base imponible del IRPF vulnerando conscientemente el principio de igualdad.

Definir un gravamen como el de la renta personal al margen de la igualdad es grave, puesto que en la globalizaci¨®n el capital puede eludir la tributaci¨®n con m¨¢s facilidad que el trabajo. ?ste s¨®lo puede reaccionar de forma local, mientras que el capital lo puede hacer de manera m¨¢s universal. Caminando as¨ª las cosas, las reformas de los gobiernos sensatos deber¨ªan estar orientadas a poner dificultades a este comportamiento y no a fomentarlo.

En Espa?a, el Partido Popular, ignorando hechos tan importantes, ha dividido a los contribuyentes en dos grandes colectivos. Uno inmensamente grande integrado por los trabajadores de todas las clases y por las clases medias, que soportan la sobreimposici¨®n de un sistema fiscal injusto. El otro colectivo es muy reducido y selecto, pero a la vez tan poderoso, que se le permite modular la incidencia que en ¨¦l ejerce la tributaci¨®n del IRPF.

En el dise?o tributario del PP, los perceptores de rentas del trabajo dependiente sufren los efectos que, sobre sus n¨®minas, ejerce la inflaci¨®n. Para esos contribuyentes, la fiscalidad ha sido y seguir¨¢ siendo dura y exigente.

En otro lado se sit¨²an aquellos en los que la parte m¨¢s destacada de su base imponible la forman las ganancias de capital y las rentas no regulares. Esos ingresos quedan sometidos a una fiscalidad m¨ªnima gracias al uso abusivo de unos coeficientes de reducci¨®n destinados a impedir los efectos acumulativos de una tarifa progresiva.

La ley por s¨ª sola no basta para garantizar la igualdad y que ¨¦sta se decide cuando se produce la aplicaci¨®n de las normas. Por eso, la legitimaci¨®n se alcanza en el plano de los hechos cuando se comprueba el cumplimiento real por parte de todos. Pero, para que esto sea posible, han de existir mecanismos capaces de imponerla realmente frente a las conductas infractoras (Habermas).

A la coherencia de este planteamiento no escapa la imposici¨®n. El ciudadano contribuyente de a pie no deber¨ªa entretenerse en averiguar si pertenece o no al grupo de los tontos que pagan los impuestos honradamente. Ha de adquirir la seguridad de que las normas fiscales se aplican a todos por igual; que las autoridades financieras disponen de instrumentos que permiten una comprobaci¨®n eficiente.

En este ¨¢mbito, las cosas en Espa?a tampoco han ido bien. El Informe de Fiscalizaci¨®n, de los a?os 1998 y 1999, que el Tribunal de Cuentas ha hecho a la Agencia Estatal de Administraci¨®n Tributaria da una opini¨®n sobre la agencia que no es positiva. La agencia no tiene un sistema adecuado de actuaciones; carece de instrumentos de planificaci¨®n y en ella abundan las deficiencias procedimentales. Ahora bien, el Tribunal da un paso m¨¢s cuando recomienda que "analice la conveniencia de intensificar las actuaciones sobre los contribuyentes de mayor riesgo y mayor fraude".

Controlar a quienes viven de una n¨®mina no plantea, hoy en d¨ªa, dificultades singulares, por eso queda en entredicho este servicio p¨²blico, cuando su capacidad se centra en recaudar fuertes sumas de los contribuyentes f¨¢cilmente gravables. En sentido contrario, la misma valoraci¨®n se obtiene cuando demuestra escasa capacidad para exigir el adecuado cumplimiento a otros grupos de contribuyentes cuyas bases imponibles resultan de dif¨ªcil y compleja determinaci¨®n.

Las dos exigencias que consider¨¦ como exponentes del ¨¦xito de una reforma tributaria han tenido en Espa?a una respuesta negativa. Por lo que puede afirmarse que durante el septenio del Gobierno del PP, el ejercicio del poder tributario se ha traducido en mayor injusticia normativa y en mayor desigualdad en su aplicaci¨®n. Pues bien, adem¨¢s, hay un tercer factor diferenciador: la discrecionalidad administrativa.

La soluci¨®n dada -en el proyecto de ley que vengo comentando- a los conflictos en aplicaci¨®n de las normas tributarias es un salto en el vac¨ªo, puesto que deja un margen de apreciaci¨®n excesivamente amplio e impreciso.

La regulaci¨®n de las actas con acuerdo dista de ser clara. Es m¨¢s, los supuestos a los que se aplicaran resultan imprecisos y oscuros. Esto podr¨ªa dar lugar a que haya normas tributarias aplicables imperativamente a los contribuyentes (incluso sin su acuerdo) y otras cuya correcta aplicaci¨®n har¨¢ necesario un acuerdo previo con los contribuyentes.

La revocaci¨®n de los actos tributarios podr¨ªa llegar a constituir una especie de recurso contra las liquidaciones y no es impensable que pudiera dar lugar a supuestos de fraude o que, en la pr¨¢ctica, funcionara como un mecanismo de transacci¨®n.

El Proyecto de Ley General Tributaria pretende introducir en nuestro ordenamiento un sistema de actuaci¨®n de la Administraci¨®n Tributaria que es contrario al rigor con que deben gestionarse los derechos de la Hacienda P¨²blica. En ¨¦l se camina hacia la utilizaci¨®n abusiva de conceptos jur¨ªdicos indeterminados, a la vez que otorgan amplias potestades de imprecisos y oscuros l¨ªmites, a la Administraci¨®n Tributaria, lo que puede incidir muy negativamente en el principio de igualdad de todos los contribuyentes ante la ley.

Por ello, la amenaza m¨¢s permanente que se esconde tras el escenario que se trata de dibujar est¨¢ en el abandono que se proyecta de los compromisos que hac¨ªan que los ciudadanos se encontraran como iguales. A partir de ahora, en el ¨¢mbito tributario las normas habilitan posibilidades para que deje de ser as¨ª. A nadie se le escapa que si esto ocurriera, la situaci¨®n de los ciudadanos contribuyentes podr¨ªa estar condicionada por la diferente capacidad que cada uno de ellos posea para negociar, en el caso concreto, la aplicaci¨®n de las normas tributarias.

Francisco Fern¨¢ndez Marug¨¢n es diputado del PSOE por Badajoz y ponente del Proyecto de Ley General Tributaria