Ante la Ley General Tributaria

En 1963, un grupo extraordinario de juristas redact¨® y consigui¨® que se aprobara como ley el texto de la Ley General Tributaria (LGT) hoy todav¨ªa en vigor. Despu¨¦s de 40 a?os, nadie discute dos cosas: que la LGT fue una magn¨ªfica ley que estableci¨® un molde general de seguridad y equilibrio en las siempre dif¨ªciles relaciones entre ciudadanos-contribuyentes y Estado, y que la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n y los m¨²ltiples parches recibidos por ella hacen necesaria su sustituci¨®n por una nueva LGT que contemple el cambio radical que el modelo de gesti¨®n de los tributos y las relaciones contribuyente-Estado han sufrido en los primeros a?os de nuestra democracia.

Este cambio puede ser descrito de forma muy sencilla. Pero antes quiero insistir en la gran importancia que la LGT tiene para todos los ciudadanos, para cada ciudadano, pues en ella se contienen las normas de organizaci¨®n de sus relaciones con el Estado a la hora de pagar la cuota que a todos nos corresponde pagar a la Comunidad para que la Comunidad desarrolle las tareas que tiene encomendadas. No es preciso, creo, decir m¨¢s para convencer al lector de que la LGT, como el C¨®digo Civil, el de Comercio o el Penal -aunque no susciten grandes titulares ni demasiada atenci¨®n en los medios-, forman parte del n¨²cleo de nuestra organizaci¨®n social e influyen decisivamente y todos los d¨ªas en la organizaci¨®n de la vida de cada uno y en sus relaciones con los dem¨¢s.

Se trata de evitar centenares de miles de pleitos por cuestiones meramente interpretativas

Pues bien, hasta hace 30 a?os, la organizaci¨®n de las relaciones entre el Estado y los contribuyentes se basaba en que los contribuyentes deb¨ªan -¨²nicamente- declarar los hechos sujetos a un tributo: la renta que percib¨ªan, la casa que compraban, etc¨¦tera. Y la Administraci¨®n calificaba estos hechos y dec¨ªa a cada ciudadano -a trav¨¦s de una liquidaci¨®n administrativa- lo que ten¨ªa que pagar.

En los a?os setenta y ochenta, el modelo cambi¨® radicalmente copiando el de otros pa¨ªses, fundamentalmente de EE UU. La Administraci¨®n dej¨® de liquidar. La ley encomend¨® todo este trabajo al propio contribuyente: es ¨¦l el que debe declarar los hechos, el que debe aplicar la complicad¨ªsima (in¨²tilmente, artificiosamente, innecesariamente complicada) legislaci¨®n fiscal, determinar la cantidad a pagar, y pagar.

El modelo tiene sus ventajas. Sobre todo para la Administraci¨®n Tributaria, a la que se le ahorra mucho trabajo y -en teor¨ªa (la comparaci¨®n con otros pa¨ªses, por ejemplo, Inglaterra, que import¨® el modelo hace un decenio, no lo dice as¨ª)- mucho personal. Pero tiene algunos inconvenientes. Es el contribuyente el que, l¨®gicamente, ha de interpretar la ley. Una ley muy complicada no por culpa del contribuyente, sino del legislador que, pudiendo, no la hace m¨¢s sencilla; quiz¨¢s porque no sabe, quiz¨¢s porque quiere ("a r¨ªo revuelto, ganancia de pescadores").

L¨®gicamente, el contribuyente aplica e interpreta la ley de la forma m¨¢s favorable a sus intereses, y sus intereses consisten (salvo para santos solidarios o fariseos) en pagar lo menos posible.

Pero su actuaci¨®n no es nada segura. La ley es muy complicada, y toda ley -cualquier reci¨¦n licenciado en Derecho lo sabe- puede ser objeto de distintas interpretaciones. El mito napole¨®nico-racionalista de una ley clara con una ¨²nica interpretaci¨®n posible no existe. El lenguaje -y la ley es lenguaje- es de por s¨ª impreciso. Y si la ley se hace mal, es todav¨ªa m¨¢s imprecisa.

Y si el trabajo de aplicar la ley es s¨®lo para el contribuyente, y si la Administraci¨®n Tributaria se reserva ¨²nicamente el papel -necesario, pero no demasiado brillante, del vigilante y represor-, el pleito est¨¢ servido. La Administraci¨®n Tributaria -la Inspecci¨®n, b¨¢sicamente- se dedicar¨¢ a comprobar la actuaci¨®n del contribuyente que declara y, en un l¨®gico y plausible af¨¢n de recaudar m¨¢s -sobre todo, lo que no es tan plausible, si su trabajo se ve s¨®lo econ¨®micamente incentivado si recauda m¨¢s-, interpretar¨¢ la ley a su favor. Y descuidar¨¢ la labor esencial de la Inspecci¨®n: descubrir el dinero negro, que est¨¢ alcanzando en Espa?a l¨ªmites alarmantes (la econom¨ªa sumergida alcanza, seg¨²n las estad¨ªsticas m¨¢s conocidas, entre el 20% y el 23% del PIB). El problema se agrava si cada funcionario, cada inspector, es libre de interpretar la ley a su leal saber y entender.

Naturalmente, a alguien -a un genio, seguramente, como el que impuls¨® la reforma de 1985- se le puede ocurrir una soluci¨®n genial: aumentar la represi¨®n, aumentar las sanciones, castigar m¨¢s al que, aun declarando, no lo hace al gusto de la Administraci¨®n.

Siempre me he considerado un hombre de izquierdas. Siento verg¨¹enza cuando a los pol¨ªticos s¨®lo se les ocurre, para solucionar un problema, aumentar las sanciones. Si alguien no interpreta bien la dif¨ªcil legislaci¨®n fiscal: m¨¢s sanciones. Si hay m¨¢s maltratos dom¨¦sticos: m¨¢s sanciones. Pronto a uno de estos genios se le ocurrir¨¢ arreglar la Seguridad Social castig¨¢ndonos por ponernos enfermos.

La soluci¨®n no se puede encontrar as¨ª. La soluci¨®n completa no existe, pero s¨ª v¨ªas para acercarse a ella. Las v¨ªas que, en parte, nos ense?a la Ciencia del Derecho, es decir, la Ciencia de la Organizaci¨®n Social -tan despreciada por arbitristas de toda laya-, y las v¨ªas que nos ense?an los pa¨ªses de donde se copi¨® -mal- el modelo de la autoliquidaci¨®n.

Y estas v¨ªas son las que intenta seguir la nueva LGT en tr¨¢mite parlamentario. No es -seg¨²n el proyecto- la mejor ley posible. Tampoco es la peor. Simplemente, creo que camina por el camino correcto: propicia la unidad de interpretaci¨®n por todos los ¨®rganos administrativos. Regula de forma m¨¢s precisa las actuaciones de Administraci¨®n y particulares y las relaciones entre ellos que derivan del modelo de autoliquidaci¨®n (inexistente en 1963). Tipifica mejor las infracciones. Vuelve, como antes de 1985, a decir que el verdadero defraudador es el que oculta y no el que interpreta mal la ley. Y castiga m¨¢s al que oculta. Vuelve a decir que para comprobar lo declarado bastan, normalmente, los ¨®rganos de gesti¨®n y que la Inspecci¨®n debe dedicarse, normalmente, no a comprobar a los que declaran, sino a descubrir a los que no declaran.

Y -saliendo al paso de f¨¢ciles demagogias- aclaro que en nuestra econom¨ªa capitalista desarrollada no son -quiz¨¢s desgraciadamente para un pol¨ªtico demagogo- cuatro muy ricos defraudadores -que los hay y a los que hay que castigar debidamente-, sino centenares de miles de defraudadores medios de nuestra -afortunadamente- muy extensa clase media los que nutren las estad¨ªsticas sobre econom¨ªa sumergida.

La nueva LGT refuerza -con todo lo dicho- la seguridad jur¨ªdica de los ciudadanos-contribuyentes. Y la seguridad jur¨ªdica (?es preciso recordar a Rusia o Argentina, por ejemplo?) es fundamental para la buena marcha de una econom¨ªa de mercado.

Y, adem¨¢s, copia de las democracias m¨¢s avanzadas (Francia, Alemania, Inglaterra, EE UU, Italia; 11 de los 15 de la Uni¨®n...) lo que el legislador de los a?os setenta y ochenta no supo o no quiso copiar: soluciones pactadas entre Administraci¨®n y administrados a la hora de resolver las discrepancias sobre la interpretaci¨®n de la Ley Tributaria o la percepci¨®n de los hechos a los que se aplica.

Las actas con acuerdo y la revocaci¨®n (con la que la Administraci¨®n puede rectificar una actuaci¨®n que ella misma considera equivocada) son las v¨ªas -muy t¨ªmidas, a mi juicio- abiertas por el Proyecto de LGT para la colaboraci¨®n entre Administraci¨®n y administrados en la m¨¢s estricta aplicaci¨®n de la ley.

No se trata de un "chalaneo" (?se puede corregir as¨ª alguna situaci¨®n conocida?); se trata de aplicar la ley por la Administraci¨®n con la colaboraci¨®n del ciudadano. Se trata de evitar los centenares de miles de pleitos que en los ¨²ltimos a?os se han abierto por cuestiones meramente interpretativas. ?Qui¨¦n padece con ello? ?Garantiza m¨¢s la igualdad la interpretaci¨®n unilateral del funcionario o del juez que la interpretaci¨®n conjunta de la ley? En todas las democracias avanzadas se abren paso, de forma imparable, las soluciones extrajudiciales de los conflictos.

Pero aqu¨ª, en Espa?a -de nuevo, el Faro de Occidente-, quedan los ¨²ltimos defensores de la pureza democr¨¢tica en la aplicaci¨®n unilateral de la ley por el funcionario o por el juez. Y no por el funcionario con la colaboraci¨®n del ciudadano. ?Dios m¨ªo! La participaci¨®n del ciudadano en el ejercicio real y efectivo del poder es -para algunos- un ataque a la democracia.

Yo y otros muchos, afortunadamente, creemos que no. Creemos que la nueva LGT debiera caminar m¨¢s decididamente a favor del acuerdo, la colaboraci¨®n, la mediaci¨®n y el arbitraje. ?Con qu¨¦ fin? Pues, entre otros, con uno muy simple: evitar la amenaza, siempre latente, del secuestro de la democracia por la burocracia; reservar, siempre que sea posible, el poder real y efectivo para el pueblo, que es -tambi¨¦n seg¨²n nuestra Constituci¨®n- su ¨²nico titular.