?Qu¨¦ significa reformar Naciones Unidas?

Hace aproximadamente un a?o, la reputaci¨®n de Naciones Unidas estaba en su m¨ªnimo de todos los tiempos, debido principalmente a las fisuras abiertas en el Consejo de Seguridad respecto a c¨®mo solucionar el problema de Irak. Los conservadores estadounidenses la tacharon de irrelevante, y quienes se opon¨ªan al avance del Pent¨¢gono contra Bagdad la calificaron de ineficaz. Sin embargo, desde hace unos meses, el inter¨¦s por resucitar la organizaci¨®n mundial ha ido en aumento. El Gobierno de Bush declara que aceptar¨ªa de buen grado la asistencia de Naciones Unidas en Irak (si bien bajo las condiciones estadounidenses) y m¨¢s ayuda en Afganist¨¢n. El Consejo de Seguridad est¨¢ aprobando de nuevo resoluciones pr¨¢cticamente un¨¢nimes. El secretario general de la ONU, Kofi Annan, ha nombrado una comisi¨®n de alto nivel para recomendar mejoras en todo el ¨¢mbito de la seguridad y en la aplicaci¨®n de las normas. Proliferan los talleres, los editoriales y los fondos de fundaciones privadas para tratar el tema de la reforma de Naciones Unidas. Me recuerda a los apasionantes d¨ªas de comienzos de los a?os noventa, cuando se discut¨ªa mucho sobre los nuevos cambios y mejoras; es decir, antes del triple desastre de Somalia, Bosnia y Ruanda-Burundi, y antes del hundimiento electoral de los republicanos en noviembre de 1994.

Independientemente de que uno crea firmemente en la organizaci¨®n internacional o desconf¨ªe profundamente de la amenaza que la ONU supone para la soberan¨ªa nacional y/o se muestre esc¨¦ptico respecto a su eficacia, es importante comprender un par de hechos clave respecto a este intrincado asunto que es la reforma de Naciones Unidas. La primera es la cuesti¨®n de qu¨¦ queremos decir con "Naciones Unidas"; y la segunda es lo que queremos decir con la palabra "reforma". Si piensan que las respuestas son evidentes, por favor sigan leyendo.

Los que estudian el organismo mundial y sus m¨²ltiples partes en detalle le dir¨¢n que no hay una, sino muchas Naciones Unidas. Por ejemplo, los ministros de Econom¨ªa de los pa¨ªses en v¨ªas de desarrollo, o de incipientes econom¨ªas de mercado como Ucrania, la ven como la ONU de las ayudas econ¨®micas y los pr¨¦stamos, representada por el Banco Mundial, el FMI y el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas. Los activistas internacionales a favor de los derechos humanos piensan que es la ONU que tiene que hacer avanzar sus programas a trav¨¦s de la Alta Comisi¨®n de Derechos Humanos y otros organismos. Los ecologistas presionan para que se apliquen los programas medioambientales del mundo, y las feministas, los programas de g¨¦nero/sociales/poblacionales. Los indignados brasile?os e indios piensan que es la ONU del injustamente constituido Consejo de Seguridad, con miembros permanentes con derecho a veto. Los conservadores estadounidenses creen que es el organismo que restringe la capacidad de su naci¨®n para actuar de manera unilateral cuando ellos piensan que deben hacerlo. Los impetuosos escandinavos y canadienses creen que es la ONU de las beneficiosas operaciones de paz y de ayuda contra el hambre de los cascos azules. Mientras tanto, las m¨²ltiples partes t¨¦cnicas de la Organizaci¨®n de Naciones Unidas -aquellas relacionadas con el tr¨¢fico a¨¦reo, los asuntos mar¨ªtimos internacionales, las comunicaciones, los derechos de propiedad intelectual, las normas laborales- contin¨²an con su funcionamiento diario absolutamente esencial. As¨ª que cuando alguien dice "reforma de la ONU", es necesario preguntarle a qu¨¦ parte de este sistema se refiere.

Se puede apostar con seguridad a que no se refieren a cambios en la Organizaci¨®n Mar¨ªtima Internacional o en la Uni¨®n Postal Internacional. No, se refieren a asuntos relacionados con la sesgada naturaleza de la pol¨ªtica internacional: los poderes y la composici¨®n del Consejo de Seguridad, el uso del veto, la eficacia de los sistemas de mantenimiento e imposici¨®n de la paz, la naturaleza privilegiada del Banco Mundial y del FMI. ?stos son los ¨®rganos que los reformistas desean ver cambiados, en la creencia de que las reformas propuestas por ellos convertir¨ªan la organizaci¨®n mundial en un organismo mejor y m¨¢s equitativo, y por consiguiente, m¨¢s capaz de abordar los inmensos problemas del siglo XXI. Esto es bastante razonable, al menos hasta que llegamos a la segunda cuesti¨®n, relacionada. ?A qu¨¦ se refiere exactamente la gente cuando habla de "reforma" de la ONU? Despu¨¦s de escuchar este debate durante m¨¢s de una d¨¦cada, he llegado a la conclusi¨®n de que la palabra se usa para exigir cambios en tres niveles distintos, lo cual, naturalmente, provoca mucha confusi¨®n. Los lectores recordar¨¢n que tanto el senador estadounidense Jesse Helms como el Gobierno de India exigieron una reforma de Naciones Unidas durante toda la d¨¦cada de 1990; pero se refer¨ªan a cosas completamente diferentes. Necesitamos distinguir entre ellas.

El primer nivel es muy sencillo, porque es el modelo del senador Helms. Limpiar los establos de Aug¨ªas, eliminar la duplicaci¨®n de trabajo de cuatro organismos de Naciones Unidas en los campos de la alimentaci¨®n y la agricultura mundiales y de cinco organizaciones de Naciones Unidas dedicadas a asuntos de mujeres y (especialmente) recortar los puestos muy bien pagados y no productivos de bur¨®cratas sentados en sus despachos a orillas del lago Ginebra. Sacudir de arriba abajo la ONU, reducir su tama?o y dejarla que se ocupe de cosas como el control del tr¨¢fico a¨¦reo. Esta exigencia de m¨¢s eficacia es muy razonable, y Kofi Annan y su equipo llevan a?os trabajando duramente para racionalizar la organizaci¨®n. El problema es que dichas reformas reductoras no ayudan realmente a la organizaci¨®n mundial a ayudar mejor al mundo.El segundo nivel de reforma de Naciones Unidas es el m¨¢s prometedor, precisamente porque nos hace avanzar de manera pr¨¢ctica y no ut¨®pica. Consiste en un paquete de sugerencias procedentes de aquellos que llevan a?os trabajando dentro y en torno a Naciones Unidas. Lo que estas ideas tienen en com¨²n es que ninguna de ellas supone una enmienda de la Carta de la ONU propiamente dicha, la cual plantear¨ªa unos obst¨¢culos formidables. Estas sugerencias piden, por ejemplo, mayores capacidades de inteligencia para el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas, de forma que ¨¦ste conozca mejor las crisis inminentes; que los Estados miembros accedan a proporcionar fuerzas por adelantado, y formarlas en conjunto con las fuerzas de otros pa¨ªses, de manera que puedan responder con rapidez cuando una resoluci¨®n del Consejo de Seguridad establezca la intervenci¨®n en una terrible guerra civil o en un conflicto interfronterizo; o que los diversos organismos civiles que Naciones Unidas env¨ªe a un "Estado fracasado" dispongan de un sistema de coordinaci¨®n mejor. Se podr¨ªan enumerar otra docena de ideas, muchas de las cuales se est¨¢n poniendo en pr¨¢ctica o al menos estudiando en este preciso momento. Lo importante es que todas estas reformas de segundo nivel se pueden poner en funcionamiento sin necesidad de modificar la Carta, siempre y cuando los Estados miembros se pongan de acuerdo y realicen los cambios necesarios.

El tercer y m¨¢s alto nivel de reforma de la ONU implica de hecho alteraciones en la Carta original de 1945, algo que s¨®lo se ha producido una vez (en la d¨¦cada de 1960, cuando el n¨²mero de miembros temporales del Consejo de Seguridad aument¨® de seis a 10). Se podr¨ªa alegar que ¨¦sta es la maldici¨®n de una Constituci¨®n escrita. La Carta de Naciones Unidas no se puede enmendar a no ser que m¨¢s de dos tercios de los miembros de la Asamblea General voten a favor y ninguna de las cinco potencias con derecho a veto se opongan. Para m¨ª tiene sentido -ahora que el n¨²mero de miembros de Naciones Unidas ha pasado de 50 a 191 desde 1945- el aumentar el tama?o del Consejo de Seguridad, pongamos a 23. Tiene sentido a?adir pa¨ªses influyentes del sur, como India, Brasil y Sur¨¢frica, a la lista de miembros permanentes con derecho a veto (no tiene sentido, a efectos pr¨¢cticos, proponer que Francia y Reino Unido pierdan sus puestos, ya que ambos pa¨ªses vetar¨ªan la idea). Tiene sentido exigir que el Banco Mundial y el FMI establezcan una relaci¨®n m¨¢s estrecha con el resto de la familia de organismos de Naciones Unidas. Pero si alguna de las ideas de este nivel no consigue la mayor¨ªa de los dos tercios, o si se opone a ella uno de los cinco pa¨ªses con derecho a veto, se vendr¨¢ abajo. Cualquier propuesta de reforma que no reconozca ese hecho contundente no tiene posibilidad de sobrevivir.

"Suavecito, suavecito, se caza al mono" era una de las frases preferidas del escritor brit¨¢nico Rudyard Kipling. Con ella quer¨ªa decir que la paciencia, la astucia y la voluntad de probar diferentes m¨¦todos eran un modo mejor de alcanzar las metas de uno que el asalto puro y duro. Nuestro mundo de comienzos del siglo XXI necesita desesperadamente la organizaci¨®n que cre¨® en 1945, y tambi¨¦n necesita darle nueva vida. Mejorar las funciones y la legitimidad de la ONU es una necesidad que clama al cielo, y merece el respaldo de todas las naciones, grandes y peque?as. Pero hay que hacerlo inteligentemente, y con el debido respeto al arte de lo posible. No se conseguir¨¢ mediante meros recortes helmsianos, pero se puede hacer mediante reformas sustanciales y de segundo nivel. Y cuando dichas reformas entren en vigor, es de esperar que podamos avanzar hacia cambios m¨¢s sensibles en la propia estructura de Naciones Unidas. Hay muchas formas de cazar un mono.

Paul Kennedy es catedr¨¢tico de Historia y autor, entre otros libros, de Auge y ca¨ªda de las grandes potencias. Entre 1993 y 1996 fue codirector del informe conjunto de la Fundaci¨®n Ford y la Universidad de Yale Naciones Unidas en su segundo medio siglo. Traducci¨®n de News Clips. ? Tribune Media Services International, 2003.