De los Gobiernos auton¨®micos

El Senado actual no sirve, y resulta ilustrativo que constituyentes tan destacados y diferentes como Sol¨¦ Tura, Fraga Iribarne, Peces-Barba, Herrero de Mi?on y Roca Junyent coincidan en este juicio y propugnen su reforma. El Senado ha fracasado porque su composici¨®n y funciones no han respondido a la directriz marcada por la propia Constituci¨®n al calificarle como "C¨¢mara de representaci¨®n territorial". Pero la frustraci¨®n del Senado no debe extra?ar: al aprobarse la Constituci¨®n no se sab¨ªa las comunidades aut¨®nomas que existir¨ªan y menos a¨²n el desarrollo que alcanzar¨ªan. En cambio, el Congreso de los Diputados ha funcionado bien como C¨¢mara de representaci¨®n pol¨ªtica general y este acierto contribuye a centrar las perspectivas del Senado en la representaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas.

Ser¨ªa m¨¢s fuerte un Senado integrado por miembros de los Gobiernos auton¨®micos

Existe, pues, una conciencia extendida de que conviene modificar el Senado, pero eso no garantiza una orientaci¨®n com¨²n de la reforma, porque la propia idea del Estado auton¨®mico es a¨²n muy diferente entre los partidos (desde el PNV al PP, por ejemplo). La reforma constitucional, para alcanzar la amplia mayor¨ªa que necesita, deber¨¢ orillar los aspectos m¨¢s ideol¨®gicos y plantearse como soluci¨®n a los problemas reales del sistema auton¨®mico, tal como han aparecido en estos a?os. Afortunadamente, en esto existe un amplio acuerdo entre los expertos, que intentar¨¦ resumir, a?adiendo yo ¨²nicamente la posible contribuci¨®n del Senado.

El primer problema serio de la autonom¨ªa consiste en la intervenci¨®n excesiva del Estado en muchas competencias, en especial a trav¨¦s de la "legislaci¨®n b¨¢sica" que deben desarrollar las comunidades aut¨®nomas (CC AA). El Tribunal Constitucional, en m¨¢s de 200 sentencias, no ha sido capaz de fijar un criterio jur¨ªdico adecuado para delimitar la extensi¨®n de las leyes b¨¢sicas, que incluyen materias tan importantes como educaci¨®n, sanidad, medio ambiente y ordenaci¨®n general de la econom¨ªa. La alternativa consistir¨ªa en atribuir a un Senado auton¨®mico la intervenci¨®n necesaria en la aprobaci¨®n de las leyes b¨¢sicas (no as¨ª en el resto de la legislaci¨®n estatal), para evitar los conflictos que ahora provoca la definici¨®n de lo b¨¢sico. Ser¨ªa entonces b¨¢sico lo acordado por el Congreso y el Senado, integrado por las CC AA, con este car¨¢cter. La dificultad quedar¨ªa reducida a calificar qu¨¦ leyes son b¨¢sicas y a resolver las diferencias entre el Congreso y el Senado, que podr¨ªan encomendarse a una comisi¨®n mixta.

Un segundo defecto importante del Estado auton¨®mico reside en la ausencia de colaboraci¨®n entre las comunidades aut¨®nomas y entre ellas y el Gobierno central (m¨¢s all¨¢ del "bilateralismo" partidista), porque la Constituci¨®n no previ¨® mecanismos eficaces de relaci¨®n. Esta deficiencia, m¨¢s grave en un mundo tan globalizado como el actual, no s¨®lo conduce a m¨²ltiples conflictos, sino tambi¨¦n a una p¨¦rdida de oportunidades en casi todos los campos, algunos tan decisivos como la investigaci¨®n cient¨ªfica. La anunciada Conferencia de Presidentes es fundamental y puede ser muy ¨²til para mejorar las relaciones auton¨®micas, pero no deja de ser un ¨®rgano consultivo, previsiblemente centrado en grandes cuestiones. Un Senado auton¨®mico ser¨ªa la instancia ideal para potenciar las relaciones eficaces entre todas las comunidades y con el Estado en las m¨²ltiples competencias compartidas que existen. Tambi¨¦n podr¨ªa disminuir el n¨²mero de conflictos, que est¨¢ a punto de colapsar al Tribunal Constitucional.

Una tercera cuesti¨®n, cada vez m¨¢s relevante, es la escasa participaci¨®n auton¨®mica en las decisiones de la Uni¨®n Europea, en las que interviene el Estado, pero no las CC AA, con el agravante de que muchas competencias auton¨®micas (en agricultura, medio ambiente, etc.) han pasado a ser comunitarias. En Alemania, Austria, B¨¦lgica y el propio Reino Unido la posici¨®n de las regiones se manifiesta a trav¨¦s de su presencia en la delegaci¨®n de su pa¨ªs en el Consejo, pero en Espa?a no se ha conseguido esta soluci¨®n, que podr¨ªa organizarse a trav¨¦s de un Senado auton¨®mico, como en Alemania.

Un cuarto elemento positivo en el Estado auton¨®mico ser¨ªa la intervenci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en el nombramiento de los altos ¨®rganos del Estado, como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, etc., y un Senado auton¨®mico cumplir¨ªa autom¨¢ticamente esta funci¨®n, reforzando la legitimidad de estas instituciones con m¨¢s sensibilidad auton¨®mica. Finalmente, un Senado auton¨®mico podr¨ªa plantearse la protecci¨®n e impulso de las diversas culturas de Espa?a, cumpliendo una tarea en gran parte in¨¦dita que el art. 149.2 CE encomienda al Estado: la comunicaci¨®n cultural entre las comunidades aut¨®nomas.

?Qu¨¦ tipo de Senado auton¨®mico ser¨ªa m¨¢s adecuado para cumplir estas funciones, el formado a partir de los Parlamentos o el surgido de los Gobiernos? Yo creo que ser¨ªa m¨¢s fuerte el Senado integrado por miembros de los Gobiernos auton¨®micos porque ¨¦stos se han convertido en los aut¨¦nticos pilares de las respectivas CC AA. Este tipo de Senado, parecido al Bundesrat alem¨¢n, podr¨ªa estar formado por un n¨²mero reducido y ponderado de representantes de los Gobiernos, por ejemplo, un m¨ªnimo de 3 votos por cada CA, m¨¢s uno m¨¢s por cada mill¨®n de habitantes. La suma dar¨ªa 3-4 senadores para las CC AA de menor poblaci¨®n, 5-7 para las intermedias y 8-10 para Madrid, Catalu?a y Andaluc¨ªa, que son las m¨¢s pobladas. Pueden buscarse otras f¨®rmulas de ponderaci¨®n, pero convendr¨ªa evitar batallas localistas y buscar el equilibrio del conjunto.

La fortaleza de este Senado formado por los Gobiernos provendr¨ªa de que los presidentes (para los grandes debates) y los consejeros auton¨®micos son los pol¨ªticos que marcan realmente la din¨¢mica de las CC AA y est¨¢n en mejores condiciones de alcanzar una orientaci¨®n general que sea a la vez plural y coherente.

Eliseo Aja, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional, es autor de El Estado auton¨®mico, federalismo y hechos diferenciales.