Para la reforma del Senado

Ha llegado la hora de reformar el Senado. Los expertos insisten en ello, los partidos parecen dispuestos a ponerse de acuerdo para hacerlo y el Gobierno est¨¢ decidido a impulsar la necesaria revisi¨®n constitucional.

No se trata de tarea sencilla porque la composici¨®n y funciones de una segunda C¨¢mara es una de las cuestiones m¨¢s batallonas de la ingenier¨ªa constitucional. Pero parece haber pocas dudas sobre el sentido de la reforma anunciada: hacer del Senado, no una desva¨ªda r¨¦plica del Congreso, sino una C¨¢mara de representaci¨®n auton¨®mica, capaz de instrumentar en el Estado de las Autonom¨ªas la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas que caracteriza toda estructura federal, cualquiera que sea su nombre.

Es, sin duda, ingenuo pensar que las tensiones propias de un Estado, como el espa?ol, no s¨®lo complejo, sino asim¨¦trico, van a resolverse por el solo hecho de llevarlas a la nueva asamblea o que un foro multilateral como el que se propone construir puede disolver el bilateralismo Madrid-nacionalidades, inherente a la citada asimetr¨ªa. Pero m¨²ltiples cuestiones no bilaterales encontrar¨¢n en el nuevo Senado un marco adecuado para su tratamiento y las comunidades aut¨®nomas, especialmente aquellas que sirven de cauce a una identidad nacional diferenciada, pueden hallar en ¨¦l un instrumento para participar en la empresa com¨²n que el "Estado de todos" debe de ser. Hace poco, los profesores Aja y Soloz¨¢bal expon¨ªan en estas p¨¢ginas aspectos y ejemplos significativos y clarificadores en tal sentido.

Ahora bien, si hay acuerdo en torno a una reforma federalizante del Senado, por el origen de los senadores (representantes de las comunidades aut¨®nomas y no de las provincias) y las funciones de la C¨¢mara (cauce de integraci¨®n de las autonom¨ªas en las tareas del Estado y no revisi¨®n legislativa), las opiniones difieren en cuanto a su composici¨®n. ?Qui¨¦n ha de designar a los senadores auton¨®micos? ?C¨®mo ha de repartirse su n¨²mero entre las diferentes comunidades? ?Debe reducirse a ellos la composici¨®n del Senado?

En cuanto a lo primero, a mi juicio, la representaci¨®n debe ser de los Gobiernos auton¨®micos de acuerdo con el modelo alem¨¢n de Consejo Federal. Aparte de otros argumentos, para institucionalizar al m¨¢ximo la representaci¨®n, que ser¨ªa de partidos y no de comunidades, si los senadores fueran elegidos ya directamente ya por las asambleas legislativas auton¨®micas, y ejemplos hay de ello. Sin duda, los Ejecutivos auton¨®micos responder¨¢n al o los partidos mayoritarios; pero los Gobiernos son, por regla general, menos partidistas que las Asambleas. Y, a mi entender, mezclar ambos sistemas de designaci¨®n hace m¨¢s confusa la naturaleza de la instituci¨®n.

Respecto de lo segundo, el voto, y no necesariamente el n¨²mero de la representaci¨®n de cada comunidad aut¨®noma, debe ser ponderado, pero los criterios de dicha ponderaci¨®n no pueden reducirse a los cuantitativos, ya espaciales, ya demogr¨¢ficos. La asimetr¨ªa de la Espa?a plurinacional y multirregional que traza la Constituci¨®n (art¨ªculo 2 CE) radica en factores ajenos al espacio, la poblaci¨®n o la renta. La lengua propia (art. 3), el derecho propio (art. 149, 1, 8? CE), la especificidad insular (art. 138, 1 in fine CE y disposici¨®n adicional 3?), los derechos hist¨®ricos (adicional 1?), son otros tantos factores, no cuantitativos sino cualitativos, que la Constituci¨®n afirm¨® y el bloque de constitucionalidad ha desarrollado hasta configurar las diferentes identidades auton¨®micas. Tambi¨¦n lo avalan la doctrina del Tribunal Constitucional y del Consejo de Estado. Una "C¨¢mara para la integraci¨®n" ha de tener en cuenta estos elementos significantes de la personalidad auton¨®mica si ha de servir a esta finalidad representativa e integradora. Porque no necesariamente las comunidades m¨¢s ricas o m¨¢s pobladas o m¨¢s extensas son las que tienen una personalidad diferencial m¨¢s fuerte y necesitada de cauces de expresi¨®n y articulaci¨®n. Madrid -y lo escribo como madrile?o- est¨¢ m¨¢s poblada que Euskadi, Valencia o Canarias, pero no tiene derecho propio, ni lengua propia, ni una situaci¨®n ultraperif¨¦rica que requiere y justifica un especial R¨¦gimen Econ¨®mico y Fiscal con relieve constitucional. La ponderaci¨®n de votos ha de hacerse de manera muy cuidadosa para no crear agravios comparativos ni frustrar la funci¨®n senatorial de integraci¨®n de las diferencias, algo que requiere su previo reconocimiento y representaci¨®n, y los partidos pol¨ªticos han de realizar una intensa funci¨®n pedag¨®gica para evitar las reacciones emulativas, por rentables que electoralmente ¨¦stas pudieran resultar.

Por ¨²ltimo, en Espa?a urge poner en pie una instituci¨®n capaz de capitalizar la experiencia pol¨ªtica y atribuirla una serie de funciones que es preciso emancipar de la contienda diaria, esto es, de neutralizar no por la v¨ªa de las cuotas partidistas, sino de la independencia. Procurarlo es el gran test de la real voluntad de compaginar el gobierno democr¨¢tico de la mayor¨ªa con la objetividad del Estado.

Para ello podr¨ªa tambi¨¦n servir el nuevo Senado si a los senadores auton¨®micos se a?adiesen unos senadores, ya vitalicios ya con largo mandato, cuanto menos decenal, como ser¨ªa el caso de los ex presidentes del Gobierno, cuyo lugar es una asamblea pol¨ªtica m¨¢s que una instituci¨®n t¨¦cnica, y un n¨²mero no grande de senadores cooptados o designados, cuando menos, entre los ex presidentes de las C¨¢maras, de las comunidades aut¨®nomas y de los altos tribunales del Estado, una vez retirados, ya de la profesi¨®n judicial, ya de la vida pol¨ªtica activa.

Su origen no electivo no enturbiar¨ªa el car¨¢cter democr¨¢tico de la C¨¢mara, puesto que todos ellos habr¨ªan sido titulares de magistraturas electivas de origen directa o indirectamente democr¨¢tico. Incorpor¨¢ndolos al Senado se evitar¨ªa la amortizaci¨®n, en ocasiones temprana, de su experiencia pol¨ªtica, que puede servir al Estado mejor en una de las C¨¢maras de las Cortes que en la ocasional declaraci¨®n, conferencia itinerante o tertulia radiof¨®nica. ?Estamos tan sobrados de capacidades pol¨ªticas para no contar con personalidades como las de Gonz¨¢lez o Pujol? Y sus funciones no enturbiar¨ªan, antes al contrario, el car¨¢cter auton¨®mico del Senado.

En efecto, estos senadores podr¨ªan no tener voto, aunque s¨ª voz, en las cuestiones relativas a las comunidades aut¨®nomas, pero ser¨ªan sumamente eficaces a la hora de desempe?ar tres tareas fundamentales: la reflexi¨®n, la designaci¨®n y el control.Primero, la reflexi¨®n no t¨¦cnica sino pol¨ªtica, sosegada e independiente, sobre grandes cuestiones, algo que el pol¨ªtico en activo, azacaneado por la urgencia y presionado por los constantes procesos electorales, no siempre puede hacer. ?Alguien est¨¢ pensando as¨ª sobre el futuro demogr¨¢fico espa?ol y la correspondiente pol¨ªtica migratoria? Las opciones que en ¨²ltimo t¨¦rmino procedan corresponder¨¢n al Congreso y al Gobierno que del Congreso surge y ante el Congreso responde; pero estas dif¨ªciles opciones pueden ser m¨¢s certeras si cuentan con una previa reflexi¨®n de quien ha acumulado experiencia pol¨ªtica y no est¨¢ llamado a decidir ni a responder de la decisi¨®n.

Segundo, la designaci¨®n de una serie de cargos institucionales respecto de los cuales la experiencia ense?a que la intervenci¨®n de los partidos pol¨ªticos y el consiguiente sistema de cuotas es tan indeseable como inevitable si la designaci¨®n tiene lugar a trav¨¦s del Congreso u otra C¨¢mara elegida.

Por ¨²ltimo, el control -pol¨ªtico y no t¨¦cnico- de las administraciones independientes -desde el Banco de Espa?a a la hipot¨¦tica TV neutral- para sacarlas de la permanente disyuntiva de perder su independencia si las controla el Congreso o convertirse en "ciudadelas de una raz¨®n m¨¢s estamental que de Estado", si no las controla nadie.

Abundan los estudios muy autorizados que propugnan soluciones de este tipo para la composici¨®n de modernos Senados funcionales, y el derecho comparado ofrece ejemplos a tener en cuenta, algunos de los cuales expuso en Espa?a con rigor e ingenio, es de justicia reconocerlo, el doctor Vera Santos.

?Por qu¨¦ no ser audaces y, a la hora de reformar el Senado, hacerlo, sin prejuicios, a la altura de nuestro tiempo?

Miguel Herrero de Mi?¨®n es miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Pol¨ªticas.