Los dilemas para cumplir Kioto

La Uni¨®n Europea aprob¨® a finales del a?o pasado la Directiva 2003/87 para poner en marcha el comercio de derechos de emisi¨®n. El objetivo de los derechos de emisi¨®n es facilitar el cumplimiento de los l¨ªmites admitidos en Kioto y controlar las emisiones de CO2 con la mayor eficiencia econ¨®mica posible. Antes de que empiece a funcionar este comercio de derechos, los Gobiernos de los Estados miembros deben elaborar unos Planes Nacionales de Asignaci¨®n (PNA) enumerando las cantidades de derechos con que va a contar cada instalaci¨®n emisora de gases, siempre y cuando pertenezcan a los sectores sometidos a la directiva (generaci¨®n el¨¦ctrica, refiner¨ªas, acero, cementos, vidrio, cer¨¢micas y papel).

"El anterior Gobierno no cumpli¨® esta tarea, la dej¨® pendiente, y el nuevo la ha abordado con el tiempo pis¨¢ndole los talones"

Bruselas debe aprobar estos planes antes de comenzar 2005, y Espa?a, como el resto de pa¨ªses, deber¨ªa haber enviado un PNA antes de abril de 2004. Las elecciones de marzo obligaron a retrasar su elaboraci¨®n y no ser¨¢ hasta principios de julio cuando el Gobierno espa?ol env¨ªe su propuesta. Las cifras generales del plan se dieron a conocer por la ministra de Medioambiente el pasado lunes 21 de junio.

Al elaborar estos PNA, los Gobiernos de la Uni¨®n Europea se han enfrentado a dos dilemas b¨¢sicos. El primer dilema es cu¨¢ntos derechos asignar en cada pa¨ªs al conjunto de sectores que est¨¢n dentro del ¨¢mbito de la directiva, y el segundo es c¨®mo repartir estos derechos entre cada una de las instalaciones de los sectores que est¨¢n incluidos en la misma.

Vayamos con el primero: ?cu¨¢ntos derechos a asignar? En Espa?a, por ejemplo, s¨®lo para el sector el¨¦ctrico y para los tres a?os que van de 2005 a 2007 se han asignado 86,4 millones de toneladas de CO2 anuales, y 74,8 millones de toneladas para el resto de sectores, lo que significa unas asignaciones totales para el conjunto de sectores incluidos en la directiva y para estos tres a?os de 483,78 millones de toneladas. Estas cifras se acercan bastante a los niveles actuales de emisi¨®n y vienen a cubrir un 95% de las peticiones sectoriales. En mi opini¨®n, lo que tiene mayores efectos econ¨®micos no es la cantidad asignada en un ¨²nico pa¨ªs, sino el total de derechos para el conjunto de la Uni¨®n. Igual que Espa?a, no parece que los dem¨¢s pa¨ªses est¨¦n siendo muy estrictos en la limitaci¨®n de los derechos asignados para el periodo transitorio de tres a?os y Bruselas as¨ª lo ha manifestado. Es previsible, por tanto, una abundancia de derechos en el periodo 2005-2007 que sit¨²e el precio del derecho en el entorno e incluso por debajo de los cinco euros por tolenada de CO2.

Espa?a se impuso en Kioto el objetivo de limitar las emisiones de CO2 al 15% de los niveles registrados en 1990. El coste del cumplimiento de este objetivo en 2008-2012, despu¨¦s del periodo transitorio, depender¨¢ del total de derechos asignados para toda la UE y no de lo que, en concreto, asigne nuestro PNA. Depender¨¢ de que Bruselas tenga ¨¦xito o no en limitar las cantidades de derechos para el conjunto de la UE, pero no de los planes de cada Estado miembro por separado. Cumplir Kioto va a depender del precio europeo del derecho de emisi¨®n, y el precio del derecho en Espa?a ser¨¢ el mismo que tenga en toda la Uni¨®n, y no distinto del de otros pa¨ªses. Si un pa¨ªs asigna, en t¨¦rminos relativos, menos derechos a sus industrias que el resto de los pa¨ªses a las suyas, apenas afectar¨¢ al precio europeo de los derechos, pero los costes relativos de sus instalaciones emisoras aumentar¨¢n respecto al de empresas de otros estados miembros. No afectar¨¢ al cumplimiento de Kioto, pero s¨ª a los costes relativos de sus empresas. Si, como ocurre con la generaci¨®n el¨¦ctrica, la posibilidad de trasladar la producci¨®n nacional por la producci¨®n tra¨ªda del exterior est¨¢ limitada por la debilidad o estrechez de las conexiones f¨ªsicas con el exterior, el efecto econ¨®mico de esta alteraci¨®n de costes relativos sobre la cantidad demandada ser¨¢ pr¨¢cticamente nulo. No ocurrir¨¢ lo mismo en otras industrias abiertas a la competencia exterior. En consecuencia, la estrategia seguida por Espa?a y por el resto de pa¨ªses para solventar este primer dilema ha sido fijar un n¨²mero de derechos por unidad de output amplio, siendo un poco m¨¢s estrictos, en sectores, como el de producci¨®n de energ¨ªa el¨¦ctrica, cuya oferta exterior es r¨ªgida al precio.

Un segundo dilema que afecta a la elaboraci¨®n del PNA es, una vez fijado el volumen de derechos a asignar en cada pa¨ªs, c¨®mo repartirlo entre las instalaciones afectadas. En el caso espa?ol, a¨²n no conocemos este reparto. El problema ahora es m¨¢s complicado. Las asignaciones de derechos gratuitas son siempre transferencias de renta y, por tanto, el l¨ªmite entre una transferencia justa y una transferencia injusta (una ayuda o prima no justificada) es muy dif¨ªcil de establecer. Todos los sectores y todas las instalaciones en cada sector querr¨¢n, cuantos m¨¢s derechos gratis, mejor.

En mi opini¨®n, m¨¢s que la justicia, el reparto de derechos entre instalaciones debe buscar la consistencia de la pol¨ªtica econ¨®mica, que es un objetivo relativamente sencillo de alcanzar con el PNA. La redistribuci¨®n de rentas debe quedar para otros instrumentos m¨¢s expl¨ªcitos y adecuados. Un reparto inconsistente de derechos, buscando justicia distributiva, puede provocar efectos econ¨®micos que se anulen unos a otros y eliminar las se?ales econ¨®micas de eficiencia. Esto debe evitarse. Basten dos ejemplos: Europa viene defendiendo desde hace tiempo el principio de "quien contamina, paga". Pues bien, si en el reparto de derechos no se dota con una cantidad suficiente un fondo para nuevos entrantes y los derechos se reparten siguiendo criterios hist¨®ricos, el coste de producir soportado por instalaciones antiguas contaminantes ser¨¢ muy inferior al soportado por las nuevas instalaciones. El principio de "quien contamina, paga" habr¨ªa sido sustituido por el de "el nuevo paga".

Tambi¨¦n resulta inconsistente realizar una asignaci¨®n abundante de derechos a instalaciones para las que otras pol¨ªticas buscan precisamente no interferir en su obsolescencia t¨¦cnica, econ¨®mica o medioambiental.

Centr¨¢ndonos en el sector el¨¦ctrico, si el reparto de derechos por instalaci¨®n se hiciera, por ejemplo, seg¨²n la media hist¨®rica de horas de funcionamiento en las centrales t¨¦rmicas durante los ¨²ltimos a?os, el PNA podr¨ªa arrojar un resultado incoherente con los objetivos de crecimiento de las energ¨ªas limpias que se esperan para los pr¨®ximos a?os, seg¨²n la planificaci¨®n energ¨¦tica. Podr¨ªamos estar alargando la vida de centrales que la planificaci¨®n energ¨¦tica considera ya sustituibles por las nuevas inversiones en energ¨ªa m¨¢s limpia.

La mejor estrategia para solucionar estos problemas no es otra que dedicar un tiempo, el necesario, a coordinar los distintos objetivos pol¨ªticos que se buscan cubrir, las medidas adecuadas a cada uno de ellos y evitar contradicciones. El anterior Gobierno no cumpli¨® esta tarea, la dej¨® pendiente, y el nuevo la ha abordado con el tiempo pis¨¢ndole los talones.

Miguel ?ngel Lasheras es director general de Intermoney Energ¨ªa.