Una raz¨®n suficiente para el 's¨ª' al Tratado Constitucional

Lo m¨¢s importante a la hora de ratificar el nuevo Tratado Constitucional Europeo es saber si es mejor que el anterior. En este art¨ªculo intento dar una sola raz¨®n, a la vez objetiva y pr¨¢ctica, de porqu¨¦ este Tratado Constitucional es mejor que el Tratado de Niza, raz¨®n de la que incomprensiblemente casi no se ha hablado y no se ha discutido, salvo por expertos, pero que considero m¨¢s que suficiente para ratificarlo.

Hace ya casi una d¨¦cada que se sab¨ªa que la nueva y mayor ampliaci¨®n de la Uni¨®n Europea (UE) requerir¨ªa una reforma de las reglas de voto que permiten al Consejo Europeo tomar decisiones. Las reglas, que hab¨ªan sido dise?adas en el Tratado de Roma de 1958 para los seis miembros originales, empezaban ya a fallar con una UE a 15 miembros y colapsar¨ªan con una UE a 25 o 27.

De ah¨ª que se pensara que dicha reforma se iba a discutir en el Tratado de Amsterdam de 1997, que surgi¨® de la Conferencia Intergubernamental (CI) de 1996. Sin embargo, una decisi¨®n que cambia la distribuci¨®n de poder de voto entre sus miembros es muy comprometida y los l¨ªderes europeos pensaron que hab¨ªa tiempo de sobra y decidieron retrasarla. En el Tratado de Niza, que surgi¨® de la CI de 2000, se adopt¨® por fin tal decisi¨®n por los jefes de Estado y de Gobierno de los Quince, pero a altas horas de la madrugada y con escasa preparaci¨®n, dando pie a que el presidente Aznar, probablemente el m¨¢s despierto y atento de todos ellos en dicha madrugada, consiguiera, a ¨²ltima hora y forzando la mano, una ventaja notable para Espa?a en el reparto del poder de voto. A pesar de este triunfo, hay que reconocer que el resultado del Tratado en su conjunto no ha sido bueno, ya que sus nuevas reglas hacen que la toma de decisiones por el Consejo tras la nueva ampliaci¨®n sea tan dif¨ªcil como si no hubiera habido cambio alguno sobre el sistema hist¨®rico o incluso peor.

M¨¢s tarde, dichos l¨ªderes se dieron cuenta, tras el an¨¢lisis de una serie de estudios que no se hab¨ªa hecho antes (entre otros, los realizados por el CEPR, en 2001, titulado Nice Try: Should the Treaty of Nice be Ratified? y, en 2004, titulado The Political Decision Making in the Enlarged EU, ambos coordinados por Richard Baldwin y Mika Widgren), de que se ten¨ªa que cambiar de nuevo la reforma aprobada de dichas reglas y, por lo tanto, el Tratado de Niza, antes de que los 10 nuevos pa¨ªses miembros accediesen a la UE. Pero para hacerlo entonces se hubiera tenido que admitir p¨²blicamente el problema y adem¨¢s hubiera sido imposible alcanzar de nuevo la unanimidad, con lo que se dej¨® para la Convenci¨®n Europea (CE) que iba a discutir el nuevo Tratado Constitucional.

A pesar de la importancia de la reforma de las reglas de voto, que Giscard ya hab¨ªa propuesto en las dos CI anteriores y que hab¨ªan sido rechazadas, ¨¦stas no se discutieron tampoco en la Convenci¨®n, sino que se presentaron en el ¨²ltimo minuto y adem¨¢s fueron descartadas en la cumbre del Consejo Europeo de diciembre de 2003. Al final s¨®lo se tom¨® la decisi¨®n de reformarlas e introducirlas en el nuevo Tratado Constitucional, en la cumbre de junio de 2004, ya muy tarde, puesto que los nuevos 10 pa¨ªses miembros hab¨ªan accedido a la UE en mayo.

Con esta nueva decisi¨®n de ¨²ltima hora, aunque el actual Tratado Constitucional se ratifique pronto por los 25 miembros, los nuevos 10 pa¨ªses miembros han aprobado su accesi¨®n a la UE con las reglas de voto del Tratado de Niza y, adem¨¢s, estas ¨²ltimas seguir¨¢n estando en vigor hasta el a?o 2009, es decir, durante los primeros cinco a?os de la nueva ampliaci¨®n. De no ratificarse, seguir¨¢ la UE funcionando con el Tratado de Niza y con unas reglas de voto que hacen casi imposible tomar ninguna decisi¨®n importante, como se ver¨¢ m¨¢s adelante. Es por esta sencilla raz¨®n que ser¨ªa enormemente importante ratificar la nueva Constituci¨®n europea, aunque s¨®lo sea, ni m¨¢s ni menos, por motivos de mejorar en el futuro la eficacia en la toma de decisiones por parte del Consejo y todo ello a pesar de que Espa?a termine perdiendo poder de voto en el mismo.

Los estudios mencionados m¨¢s arriba que ha realizado el CEPR, que me honro en presidir, est¨¢n basados en el "?ndice de poder de Banzhaf Normalizado" (IBN) inventado por el matem¨¢tico ingl¨¦s Lionel Penrose en 1946 y reformulado por el abogado y matem¨¢tico norteamericano John Banzhaf III en 1965. Dicho ¨ªndice muestra la probabilidad que tiene cada representante de cada pa¨ªs miembro en el Consejo de que su voto pueda ser decisivo, en cualquiera de sus decisiones, para lograr con ¨¦l determinar una coalici¨®n vencedora y poder as¨ª utilizarlo para conseguir "favores especiales" que mejoren su posici¨®n, frente al resto de los miembros, y que incluso terminen por incrementar el gasto del Presupuesto de la UE. Asimismo, permite mostrar la probabilidad que existe de que el Consejo consiga tomar una decisi¨®n cualquiera, por mayor¨ªa cualificada, dadas todas las probabilidades existentes de formar coaliciones mayoritarias y de formar minor¨ªas de bloqueo. Esto segundo es lo que se llama "la probabilidad de aprobaci¨®n" que, a su vez, determina fundamentalmente la capacidad de acci¨®n y la eficacia en la toma de decisiones de la UE.

Las diferencias de poder de voto son importantes entre el Tratado de Niza y el Tratado Constitucional en ambos casos, y siempre a favor del segundo. El Tratado de Niza aument¨® el poder de voto de los pa¨ªses grandes y, todav¨ªa mucho m¨¢s, el de los mediano-grandes (Espa?a y Polonia) a costa de los medianos y de los peque?os. El actual Tratado Constitucional aumenta todav¨ªa m¨¢s el poder de voto de los grandes, especialmente el de Alemania, a costa de los dos mediano-grandes, y transfiere una peque?a parte del poder de los medianos a los peque?os. Con el nuevo TC, por primera vez en la historia de la UE, Alemania tiene m¨¢s poder de voto que Francia, lo que parece l¨®gico. Con el Tratado de Niza, el IBN de Espa?a y de Polonia es del 7,4%, frente a s¨®lo el 7,8% de Francia, del Reino Unido o de Alemania, a pesar de que este ¨²ltimo pa¨ªs tiene una poblaci¨®n del doble de cada uno de los dos anteriores pa¨ªses.

Conviene recordar aqu¨ª que Lionel Penrose hab¨ªa calculado matem¨¢ticamente cu¨¢l ser¨ªa el poder ¨®ptimo, en t¨¦rminos de legitimidad, que deber¨ªa de tener un miembro del Consejo. Es la ya famosa "Regla de Penrose", que determinaba que su poder de voto deber¨ªa de ser algo menor al peso relativo de la poblaci¨®n de su pa¨ªs (exactamente dicha regla establece que debe de ser proporcional a la ra¨ªz cuadrada de la poblaci¨®n de su pa¨ªs). En este sentido el nuevo Tratado Constitucional mejora la legitimidad del voto en el Consejo de cada pa¨ªs, ya que la acerca su proporcionalidad a dicha regla, especialmente en el caso de Alemania, Polonia y Espa?a.

Antes del Tratado de Niza, cuando a¨²n estaban vigentes las reglas de voto del Tratado de Roma, el Consejo tomaba el 80% de las decisiones importantes por unanimidad y el resto por mayor¨ªa cualificada. Las mayor¨ªas cualificadas se consegu¨ªan con 62 votos de un total de 87, es decir, con el 71% de los votos totales de los Quince. El 71% de los votos no significa el 71% de los pa¨ªses miembros, ni el 71% de la poblaci¨®n. Te¨®ricamente, el umbral del 71% de los votos pod¨ªa alcanzarse con el 53% de los miembros y el 58% de la poblaci¨®n, ya que la ponderaci¨®n de voto no era proporcional a la poblaci¨®n; por ejemplo, Francia, con 60 millones de habitantes, ten¨ªa 10 votos; Espa?a, con 40 millones, ten¨ªa 8, y Dinamarca, con 5 millones, ten¨ªa 3. De haber sido proporcional, teniendo Francia 10 votos, Espa?a tendr¨ªa 6,6, y Dinamarca, 0,8.

En el Tratado de Niza, que estar¨¢ vigente hasta el 2009, se reduce el n¨²mero de ¨¢reas de decisi¨®n un¨¢nime y se aumenta el umbral porcentual de la mayor¨ªa cualificada, que pasa al 72,2% de los votos (232 de 321) (al parecer, en aquella famosa madrugada se aprob¨® el 74% de los votos, pero, para intentar mejorarla, se acord¨® que en el texto legal apareciese el 72,2%). Adem¨¢s, introduce dos nuevos criterios para alcanzar la mayor¨ªa: el 50% de los miembros y el 62% de la poblaci¨®n.

Finalmente, el nuevo Tratado Constitucional reduce todav¨ªa m¨¢s los asuntos a decidir por unanimidad y adem¨¢s reduce el umbral de la mayor¨ªa cualificada a dos criterios. ?ste se obtiene cuando se consigue reunir un 55% de los pa¨ªses miembros y un 65% de la poblaci¨®n. Aunque, tambi¨¦n en el ¨²ltimo minuto, se exigi¨® que al menos 15 de los 25 miembros voten favorablemente, esto no cambia en la pr¨¢ctica las proporciones, ya que aunque 15 miembros de 25 representan hoy el 60%, los 15 miembros de los muy pronto 27, con la entrada de Bulgaria y Rumania (que es cuando probablemente entrar¨¢ en vigor el Tratado), vuelven a representar el 55%. Adem¨¢s, al aumentar el n¨²mero de pa¨ªses miembros en el futuro, el criterio de un m¨ªnimo de 15 pa¨ªses ser¨¢ siempre inferior al del 55% de los pa¨ªses.

Lo m¨¢s importante es conocer la "probabilidad de aprobaci¨®n" de una decisi¨®n cualquiera del Consejo seg¨²n las distintas reglas de voto de cada Tratado. Para ello, se parte de que existen 134 millones de coaliciones posibles en una UE de 27 miembros. De entre todas ellas se computan, con la ayuda de un ordenador, aquellas que pueden alcanzar una mayor¨ªa cualificada y aquellas que pueden alcanzar una minor¨ªa de bloqueo. Una vez calculadas todas ellas, "la probabilidad de aprobaci¨®n" de una decisi¨®n cualquiera pasar¨ªa con los distintos Tratados a ser la siguiente:

Con el statu quo hist¨®rico del Tratado de Roma, dicha probabilidad ha pasado: del 21,9% en la UE inicial de 6 miembros al 14,7% en la de 9 miembros; al 13,7% en la de 10 miembros; al 9,8% en la de 12 miembros, y a s¨®lo el 7,8% en la de 15 miembros.

Con el Tratado de Niza la probabilidad de aprobaci¨®n empeora, ya que pasa del 3,6% en una UE de 25 miembros a s¨®lo el 2,1% en una UE de los muy pronto 27 miembros, lo que hace muy dif¨ªcil aprobar cualquier medida por mayor¨ªa cualificada. M¨¢s a¨²n, pasar¨ªa al 0,9% en una UE muy probable de 33 miembros a medio plazo y al 0% en una futura UE de 39 miembros hipot¨¦ticos, que la UE podr¨ªa posiblemente alcanzar dentro de unas d¨¦cadas, lo que en la pr¨¢ctica impedir¨ªa tomar cualquier decisi¨®n.

Sin embargo, con el nuevo Tratado Constitucional que se presenta a ratificaci¨®n, la probabilidad de aprobaci¨®n sube notablemente: al 10,1% en la UE actual de 25 miembros, al 12,9% en la muy pr¨®xima de 27 miembros y al aproximadamente 11% en una probable futura de 33 miembros, incluyendo los pa¨ªses de la ex Yugoslavia y Turqu¨ªa.

En definitiva, el nuevo Tratado Constitucional consigue volver a una probabilidad mucho mayor de acci¨®n y de toma de decisiones en una UE ampliada, que era lo que se buscaba desde hace ya una d¨¦cada y adem¨¢s se resuelve el problema que no se resolvi¨® en Niza. Creo que ¨¦sta es una raz¨®n obvia y m¨¢s que suficiente para votar favorablemente a la ratificaci¨®n del nuevo Tratado Constitucional.

Guillermo de la Dehesa es presidente del Centre for Economic Policy Research (CEPR) de Londres.