El paralelismo de las formas

El paralelismo de las formas es lo que hace que el Derecho (con may¨²scula) del Estado Constitucional sea un ordenamiento y no un amontonamiento o yuxtaposici¨®n de normas. Una norma jur¨ªdica tiene que ser dictada por un ¨®rgano siguiendo un determinado procedimiento y ¨²nicamente puede ser modificada o derogada por ese mismo ¨®rgano siguiendo el mismo procedimiento. Este principio tiene una vigencia universal, en todos los niveles de la producci¨®n normativa, estatal, auton¨®mico, municipal y respecto de todas las categor¨ªas a trav¨¦s de la cual dicha producci¨®n normativa se expresa: leyes, decretos, ¨®rdenes ministeriales, ordenanzas municipales, etc¨¦tera.

Este principio tiene vigencia tambi¨¦n para los estatutos de autonom¨ªa, que son normas que tienen que ser reformadas por ¨®rganos id¨¦nticos o similares a los que intervinieron en la aprobaci¨®n originaria y siguiendo el procedimiento que se sigui¨® entonces. Ello exige que la iniciativa para la reforma se adopte por el mismo o similar ¨®rgano que tom¨® la iniciativa de redacci¨®n del proyecto de estatuto de autonom¨ªa y que la respuesta del Estado se produzca a trav¨¦s del mismo ¨®rgano y del mismo procedimiento que lo hizo en el momento originario.

En lo que a la iniciativa de la reforma se refiere no se plantea ning¨²n problema. Si los proyectos de estatutos fueron aprobados por una Asamblea compuesta por parlamentarios y diputados provinciales en los estatutos del art¨ªculo 143 de la Constituci¨®n y por una Asamblea de parlamentarios exclusivamente en los del art¨ªculo 151, la reforma tiene que ser iniciada en todo caso mediante una manifestaci¨®n de voluntad del Parlamento de la comunidad aut¨®noma, para la que se exigen mayor¨ªas cualificadas, que van desde la mayor¨ªa absoluta del Estatuto vasco a la mayor¨ªa de dos tercios del Estatuto catal¨¢n, pasando por la mayor¨ªa de tres quintos de los dem¨¢s. El paralelismo entre la Asamblea proponente del proyecto de estatuto y la Asamblea proponente de la reforma salta a la vista.

Tampoco deber¨ªa plantearse problema alguno respecto de la respuesta que debe darse desde el Estado a la iniciativa reformadora de la comunidad aut¨®noma. En la Constituci¨®n se contempl¨® expresamente la respuesta que deb¨ªa darse a la iniciativa estatuyente originaria. En el art¨ªculo 146 se prev¨¦ para los estatutos de autonom¨ªa del art¨ªculo 143 de la Constituci¨®n que "el proyecto de estatuto... ser¨¢ elevado a las Cortes Generales para su tramitaci¨®n como ley". En el art¨ªculo 151 se prev¨¦ un ¨®rgano y un procedimiento distinto para los estatutos de autonom¨ªa elaborados de acuerdo con lo que se establece en dicho art¨ªculo. "Aprobado el proyecto de estatuto por la Asamblea de Parlamentarios", dice el art¨ªculo 151.2 CE, "se remitir¨¢ a la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinar¨¢ con el concurso y asistencia de una delegaci¨®n de la Asamblea proponente para determinar de com¨²n acuerdo su formulaci¨®n definitiva".

La Constituci¨®n previ¨®, pues, ¨®rganos y procedimientos distintos para los estatutos del 143 y del 151. En los primeros el destinatario de la iniciativa de la comunidad aut¨®noma son las Cortes Generales y no se contempla un procedimiento de negociaci¨®n entre el Estado y la comunidad aut¨®noma durante la tramitaci¨®n del proyecto como ley por las mencionadas Cortes. En los segundos el destinatario es la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados y se contempla un procedimiento de negociaci¨®n entre dicha Comisi¨®n y una delegaci¨®n de la Asamblea proponente. Las Cortes Generales ¨²nicamente intervienen en el caso de que no haya acuerdo entre la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados y la delegaci¨®n de la Asamblea proponente, en cuyo caso tramitan el proyecto de estatuto como proyecto de ley o, una vez aprobado el texto en refer¨¦ndum, tanto si el texto es el resultado del acuerdo entre la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados y la delegaci¨®n de la Asamblea proponente o es el texto aprobado por las Cortes Generales, para su ratificaci¨®n como ley org¨¢nica (art¨ªculo 151. 3, 4 y 5 CE).

?Puede prescindirse en la tramitaci¨®n parlamentaria en el Congreso de los Diputados de la reforma del Estatuto de Gernika de lo que establece el art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n o es, por el contrario, obligatorio que intervenga el ¨®rgano y se siga el procedimiento negociador que en ¨¦l se contempla? Dicho de otra manera: ?debe remitirse el texto de la reforma a las Cortes Generales para que se proceda a su tramitaci¨®n como proyecto de ley, empezando por el debate de toma en consideraci¨®n que podr¨ªa acabar con el rechazo del texto, con lo que se pondr¨ªa fin a la tramitaci¨®n parlamentaria de la reforma o debe, por el contrario, remitirse el texto directamente a la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados, abrirse el plazo de 15 d¨ªas para la presentaci¨®n de "motivos de desacuerdo" (art¨ªculo 137 del RCD) e iniciar despu¨¦s durante dos meses el an¨¢lisis conjunto para ver si se puede llegar o no a un acuerdo?

En mi opini¨®n, es obvio que la tramitaci¨®n parlamentaria en el Congreso de los Diputados de la reforma de los estatutos del 151 de la CE tiene que asemejarse a la tramitaci¨®n que se sigui¨® para su aprobaci¨®n. No puede haber un debate de totalidad o de toma de consideraci¨®n en el Congreso de los Diputados, porque lo que se ha enviado no es un proyecto de ley, sino un texto en el que la comunidad aut¨®noma manifiesta su voluntad de negociar con el Estado y los t¨¦rminos en los que plantea la negociaci¨®n. El Estado no puede decir de entrada que no a la negociaci¨®n, aunque s¨ª puede decir, una vez entablada, que no acepta los t¨¦rminos en que la comunidad aut¨®noma la propone. As¨ª es como quiso el constituyente que fuera la negociaci¨®n entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas del 151 de la Constituci¨®n para determinar su inserci¨®n en el Estado y as¨ª se debe proceder para la reforma de tal negociaci¨®n originaria.

No ha sido ¨¦sa, sin embargo, la interpretaci¨®n que hizo la presidencia del Congreso de los Diputados en una resoluci¨®n interpretativa dictada el 16 de marzo de 1993 para la tramitaci¨®n de la reforma de los estatutos de autonom¨ªa. En dicha resoluci¨®n se contempla un debate de toma en consideraci¨®n para todos los estatutos de autonom¨ªa, independientemente de que se siguiera la v¨ªa del art¨ªculo 143 o la del 151 para su aprobaci¨®n. En consecuencia, en la medida en que se mantuviera esa interpretaci¨®n de la Constituci¨®n, se podr¨ªa eventualmente rechazar de entrada la iniciativa de reforma aprobada por el Parlamento vasco y no abrirse negociaci¨®n de ning¨²n tipo a trav¨¦s de la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados.

Me parece que proceder de esta manera ser¨ªa no s¨®lo un error constitucional, sino adem¨¢s un error pol¨ªtico. No alcanzo a entender por qu¨¦ hay resistencias a la negociaci¨®n del texto aprobado en el Parlamento vasco en la Comisi¨®n Constitucional del Congreso de los Diputados. Ese texto ha demostrado con creces su nula capacidad persuasiva en su lugar de origen, donde no se ha conseguido despu¨¦s de muchos meses de propaganda por sus proponentes que nadie se sume a la iniciativa. En el resto del Estado, para qu¨¦ vamos a hablar. El nacionalismo vasco no tiene nada que ganar en esa eventual negociaci¨®n. Quienes no estamos de acuerdo con el texto s¨ª tenemos mucho que ganar, porque tenemos razones muy s¨®lidas para decir que no al proyecto de reforma tal como ha sido aprobado. Y ser¨ªa bueno que esas razones se pudieran exponer de manera pausada, ordenada y reiterada desde las posiciones pol¨ªticas muy distintas que est¨¢n representadas en el Congreso de los Diputados. En esta disputa no solamente tenemos la fuerza de una mayor¨ªa parlamentaria abrumadora, que es expresi¨®n de una mayor¨ªa social asimismo abrumadora, sino que tenemos tambi¨¦n la raz¨®n. Esta ¨²ltima no deber¨ªa quedar oscurecida por un ejercicio constitucionalmente no justificado y pol¨ªticamente inconveniente de la primera.

Pero es que, adem¨¢s, las reformas estatutarias del 151 de la Constituci¨®n no acaban con el Estatuto vasco. Inmediatamente despu¨¦s van a llegar la catalana y la andaluza y, en cuanto se ponga fin a la par¨¢lisis del sistema pol¨ªtico que supone la presencia de Manuel Fraga, llegar¨¢ la reforma del Estatuto gallego. ?Se ha reflexionado en el efecto que puede tener el precedente vasco para la aprobaci¨®n de las dem¨¢s reformas? Poner el ¨¦nfasis en la toma en consideraci¨®n puede conducir a un debilitamiento excesivo de la posici¨®n negociadora del Estado con consecuencias muy disfuncionales para la estructura del Estado. El procedimiento de negociaci¨®n previsto en la Constituci¨®n es un buen procedimiento. Lo es para discutir el plan Ibarretxe y lo es para todas las reformas estatutarias que van a venir a continuaci¨®n. En este caso tenemos una buena respuesta dise?ada en la Constituci¨®n y debemos atenernos a ella. El paralelismo de las formas debe ser respetado en la tramitaci¨®n de las reformas estatutarias. De todas. Tambi¨¦n en la tramitaci¨®n de la reforma estatutaria vasca.

Javier P¨¦rez Royo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.