?Qu¨¦ reformas?

1. A estas alturas, la discusi¨®n sobre la reforma estatutaria no parece centrarse en su admisibilidad, que nadie pone en cuesti¨®n, sino en el alcance y contenido efectivo de la misma. Por lo que se refiere a lo primero, en efecto, una vez transcurrido un lapso de tiempo considerable desde su aprobaci¨®n parece plausible adaptar los textos estatutarios a las nuevas necesidades de sus comunidades pol¨ªticas respectivas. De otro lado, las reformas estatutarias, como las constitucionales, suministran al orden pol¨ªtico territorial una oportunidad de incrementar su legitimidad al permitir que las nuevas generaciones que no pudieron refrendarlo, lo hagan en esta ocasi¨®n.

Otra cosa sucede con el alcance y contenido de las reformas, sabiendo a ciencia cierta qu¨¦ debemos incluir en los nuevos estatutos y qu¨¦ no, de manera que nos conste cu¨¢l es la materia obligada de la reforma y cu¨¢l es la prohibida. La determinaci¨®n de lo acotado como permitido y lo excluido como vedado al estatuto puede esclarecerse, me parece, si se piensa en la condici¨®n de esta norma que es, a todos los efectos, cuasiconstitucional. Efectivamente, a trav¨¦s de ella, una comunidad territorial determinada se configura pol¨ªticamente al asumir sus poderes o competencias y adoptar sus rasgos de identidad, decidiendo, por ejemplo, que es una nacionalidad o regi¨®n o, ?por qu¨¦ no?, una comunidad nacional. De otro lado, desde la perspectiva general o estatal, tambi¨¦n el estatuto desempe?a una funci¨®n constitucional, cumplimentando la ordenaci¨®n territorial llevada a cabo por la Norma Fundamental, ya que si bien el Estado auton¨®mico existe en virtud de la decisi¨®n exclusiva del pueblo espa?ol como sujeto constituyente, quien da cuerpo a ese modelo o forma pol¨ªtica son los estatutos de autonom¨ªa.

La condici¨®n constitucional de estatuto, que acabamos de evocar, es muy importante para entender dos rasgos capitales del mismo, se trate de su car¨¢cter consensuado o de su condici¨®n pactada. Si la funci¨®n, como norma constitucional, del estatuto es establecer un marco pol¨ªtico general, ello exigir¨¢ el acuerdo de las fuerzas operantes en la comunidad aut¨®noma en su elaboraci¨®n, de modo que dicha norma no pueda ser referible en exclusiva a ning¨²n sector de la sociedad, por ejemplo, el nacionalista. Al incumplimiento de esta regla de oro bien podr¨ªamos denominarlo por antonomasia el error Ibarretxe.

La importancia del estatuto en el orden pol¨ªtico general como norma cuasi-constitucional explica la intervenci¨®n necesaria del Estado en su aprobaci¨®n y reforma. De manera, en concreto, que la aprobaci¨®n en las Cortes de la modificaci¨®n estatutaria no es un mero tr¨¢mite, ya que, adem¨¢s de hacer posible un control parlamentario de su constitucionalidad, permite una intervenci¨®n estatal que tome en cuenta no s¨®lo las demandas de la comunidad aut¨®noma en cuesti¨®n, sino las exigencias generales derivadas de una pol¨ªtica constitucional auton¨®mica. Concedamos que algunas manifestaciones algo precipitadas han podido propiciar, en alg¨²n proyecto de modificaci¨®n concreto, que se menosprecie este segundo aspecto de la reforma estatutaria. Perm¨ªtasenos entonces la licencia de hablar en tal caso del error catal¨¢n.

2. Con esta perspectiva de fondo quiz¨¢s es m¨¢s f¨¢cil ponerse de acuerdo sobre el objeto a que pueden referirse las modificaciones estatutarias, concretando as¨ª algo m¨¢s los l¨ªmites del reformador. Parece, sin ning¨²n g¨¦nero de dudas, que la reforma estatutaria deber¨ªa intentar la mejora del autogobierno, por ejemplo definiendo con m¨¢s precisi¨®n las especialidades de los sistemas parlamentarios auton¨®micos. En un terreno pr¨®ximo se podr¨ªa intentar la clarificaci¨®n del sistema de normas de la comunidad, incorporando alg¨²n tipo que se encuentra en el ordenamiento com¨²n, como es el decreto-ley.

La integraci¨®n deber¨ªa ser el segundo plano en el que se planteasen las innovaciones estatutarias, pues en nuestro Estado auton¨®mico parece necesario, una vez rebasado el objetivo de la exclusividad, insistir en la participaci¨®n. Es entonces en los estatutos donde cabe adoptar medidas que faciliten la integraci¨®n, bien en el plano estrictamente espa?ol o en el ¨¢mbito de la Uni¨®n Europea, de modo que se prepare la incorporaci¨®n de representantes auton¨®micos en la negociaci¨®n en las instancias comunitarias.

3. Pero las reformas estatutarias se plantean sobre todo como la ocasi¨®n de acometer un incremento del acervo competencial. Hay claramente dos razones para que las modificaciones estatutarias se presenten de este modo. En primer lugar ocurre que el sistema espa?ol de delimitaci¨®n competencial hace cargar al estatuto, en beneficio de su significaci¨®n pol¨ªtica, con esta tarea, de manera que la norma que fija las atribuciones de la comunidad es el estatuto y no la Constituci¨®n. En segundo lugar, que, desde un punto de vista t¨¦cnico, los estatutos no concretan ni especifican los t¨ªtulos constitucionales, cuya formulaci¨®n general dejaba mucho espacio para esa actividad de desglose, delimitaci¨®n y detalle, limit¨¢ndose a repetir las cl¨¢usulas competenciales constitucionales en cuanto abren posibilidades de intervenci¨®n propia.

Pero las modificaciones estatutarias, muy convenientes en la medida en que clarifiquen, a trav¨¦s de un deslinde de submaterias y una especificaci¨®n de los niveles de actuaci¨®n, las atribuciones de las comunidades aut¨®nomas, han de llevarse a cabo necesariamente respetando algunos l¨ªmites. Por supuesto la reforma estatutaria no puede asumir una funci¨®n constituyente, de manera que se adopten decisiones que s¨®lo competen a la Norma Fundamental, lo que ocurre, como palmariamente ha mostrado el plan Ibarretxe, al determinar las competencias del Estado o adoptar decisiones b¨¢sicas sobre una materia como los derechos fundamentales, defecto, este ¨²ltimo, en el que se podr¨ªa incurrir innovando la carta de derechos, por ejemplo, con un sentido claramente restrictivo, en el caso de la imposici¨®n estatutaria de la obligaci¨®n de conocer el idioma propio de una comunidad aut¨®noma. Pero, en segundo t¨¦rmino, las reformas estatutarias deben llevarse a cabo respetando los elementos principales del sistema competencial constitucional, entre los que seleccionar¨¦ s¨®lo dos ejemplos, a saber, la noci¨®n de legislaci¨®n b¨¢sica y el instrumento de la delegaci¨®n y transferencia mediante leyes org¨¢nicas de competencias estatales, esto es, el caso famos¨ªsimo del art¨ªculo 150.2 de la Constituci¨®n.

En efecto, el estatuto de autonom¨ªa no puede ser una norma que determine el alcance de lo b¨¢sico. Como se sabe recibe esta denominaci¨®n la regulaci¨®n nuclear de una cuesti¨®n sobre la que comparten competencias el Estado y las comunidades aut¨®nomas, lo que ocurre en la inmensa mayor¨ªa de los casos. Pues bien, a la comunidad aut¨®noma le corresponde actuar de acuerdo con la delimitaci¨®n de lo b¨¢sico que haga el Estado, precisamente desarroll¨¢ndolo. Si la comunidad aut¨®noma estableciese en su estatuto qu¨¦ es lo b¨¢sico estar¨ªa actuando inconstitucionalmente, al privar al Estado de una competencia, la de determinar lo b¨¢sico, que la Norma Fundamental le confiere y sobre la que, por tanto, s¨®lo la instancia central puede decidir.

Tampoco el estatuto puede incluir en sus cl¨¢usulas competenciales aquello que pueda corresponder a la comunidad en virtud del uso que el Estado haga de su facultad para delegar o transferir atribuciones, seg¨²n el art¨ªculo 150.2. No se trata de competencias que la comunidad haya podido adquirir por t¨ªtulo estatutario, sino a trav¨¦s de la decisi¨®n, libremente acordada y, por tanto, revocable, del legislador estatal.

Evidentemente, la denuncia de la utilizaci¨®n de determinadas figuras como las dos aqu¨ª referidas se lleva a cabo asumiendo que dichas categor¨ªas desempe?an un importante papel en la econom¨ªa de nuestro sistema constitucional. As¨ª la t¨¦cnica de la legislaci¨®n b¨¢sica, especialmente en el Senado, debe propiciar la participaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en la elaboraci¨®n del derecho auton¨®mico y a trav¨¦s del 150.2 se hace posible un ejercicio coordinado y controlable de importantes competencias por parte de las comunidades aut¨®nomas, sea el caso de la inmigraci¨®n o la gesti¨®n de determinados servicios p¨²blicos de titularidad estatal. De lo que se trata entonces es de utilizar todos los instrumentos disponibles para fortalecer y hacer eficaz el Estado auton¨®mico, no para adelgazarlo y dificultar peligrosamente su actuaci¨®n.

Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Aut¨®noma de Madrid.