Discutamos el Estatuto

Digamos abiertamente lo que nos consta que muchos expertos catalanes dicen en privado: el proyecto de Estatuto de Autonom¨ªa que acaba de aprobar el Parlamento de Catalu?a es criticable en varios aspectos. Aunque resulta injusto afirmar que viene a ser la versi¨®n catalana del plan Ibarretxe, pues el esfuerzo por respetar la Constituci¨®n es aqu¨ª mucho mayor, lo cierto es que el nuevo Estatuto incluye preceptos inconstitucionales y es poco razonable en algunos extremos. Estos defectos pueden y deben ser corregidos durante la tramitaci¨®n parlamentaria en las Cortes Generales. Lo m¨¢s importante, sin embargo, es que todos tengamos claro para qu¨¦ sirve un Estatuto de Autonom¨ªa y qu¨¦ tipo de cambios se pueden introducir a trav¨¦s de su reforma.

Existe acuerdo en sostener que el Estatuto de Autonom¨ªa es una norma concebida por la Constituci¨®n para una finalidad muy concreta: dar nacimiento a una determinada comunidad aut¨®noma, dot¨¢ndola de un conjunto de competencias y especificando, a grandes rasgos, cu¨¢les son las instituciones b¨¢sicas a trav¨¦s de las cuales ejercer¨¢ su autogobierno. Dentro de este marco estatutario, el Parlamento auton¨®mico discute y aprueba luego las distintas leyes, en ejercicio de sus competencias y en funci¨®n de las mayor¨ªas pol¨ªticas que van surgiendo en las sucesivas elecciones democr¨¢ticas. El vigente Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a de 1979 no es un texto muy extenso. Lo que hace, b¨¢sicamente, es especificar las competencias que asume la Generalitat de Catalunya y establecer, sin entrar en demasiados detalles, cu¨¢les son las instituciones que la integran.

Tras todos estos a?os de autonom¨ªa, ?era conveniente reformar ahora el Estatuto? Seguramente s¨ª. Frente a quienes sostienen (con manifiesta ignorancia) que Espa?a es el Estado m¨¢s descentralizado del mundo, lo cierto es que existe todav¨ªa un margen para ampliar de manera razonable el grado de autogobierno de las comunidades aut¨®nomas, y es indudable que en Catalu?a existen un sentimiento y una voluntad en tal sentido bastante generalizados. Para incrementar el autogobierno, es necesario en algunos casos reformar la Constituci¨®n, mientras que basta la reforma estatutaria en otros. Nada que objetar, pues, a la decisi¨®n pol¨ªtica de modificar el Estatuto catal¨¢n para ampliar las competencias atribuidas a la Generalitat, dentro del marco constitucional. Y nada que objetar a la tesis defendida por los juristas que han colaborado en la confecci¨®n de este Estatuto, en el sentido de que es conveniente concretar de la manera m¨¢s clara posible cu¨¢les son las competencias que corresponden a la Generalitat, para evitar as¨ª conflictos interpretativos que acaban inundando al Tribunal Constitucional.

Ahora bien, este Estatuto va m¨¢s all¨¢, e incluye disposiciones cuya raz¨®n de ser es altamente dudosa. As¨ª, por ejemplo, el T¨ªtulo Primero incorpora una extensa tabla de derechos y deberes. Dejando de lado la muy defectuosa t¨¦cnica legislativa que se ha seguido en este t¨ªtulo, la pregunta se impone: ?para qu¨¦ sirve esta tabla? ?Est¨¢n en peligro los derechos fundamentales en Catalu?a? ?Acaso es insuficiente la tabla de derechos de la Constituci¨®n espa?ola? Evidentemente, no. Algunos l¨ªderes han dicho que la tabla de derechos pretende "proteger de verdad" algunos de los derechos sociales que la Constituci¨®n espa?ola consagra como meros principios, como el derecho a la vivienda. Pero, ?c¨®mo un Estatuto puede protegerlos en serio? A pesar de toda la propaganda que se ha hecho sobre el car¨¢cter social del Estatuto, lo cierto es que ¨¦ste no puede m¨¢s que remitir en definitiva a lo que disponga el legislador ordinario, dentro de los inevitables l¨ªmites presupuestarios, exactamente igual que lo hacen la Constituci¨®n espa?ola y las constituciones de otros pa¨ªses.

Por otra parte, el Estatuto incluye cl¨¢usulas que responden a una concepci¨®n pol¨ªtica determinada, muy respetable y que podemos compartir, pero que no cuenta con un amplio consenso en la sociedad. As¨ª, resulta estridente que el Estatuto (en el art¨ªculo 41) incida de manera indirecta en el tema del aborto, o que consagre (o as¨ª parece) el car¨¢cter laico de la escuela p¨²blica (en el art¨ªculo 21), o que establezca que los partidos deben respetar criterios de paridad entre hombres y mujeres en las listas electorales (art¨ªculo 56). ?Qu¨¦ ocurrir¨¢ si, dentro de unos a?os, la mayor¨ªa del Parlamento de Catalu?a discrepa de algunas de estas normas? ?Habr¨¢ que reformar el Estatuto, lo que exigir¨¢ un engorroso procedimiento que exige la intervenci¨®n del Parlamento catal¨¢n y de las Cortes Generales y la posterior ratificaci¨®n en refer¨¦ndum? Es dif¨ªcil entender en qu¨¦ sentido se logra incrementar el autogobierno de Catalu?a cuando se establecen normas estatutarias como ¨¦stas, que petrifican el ordenamiento jur¨ªdico e impiden que la vida democr¨¢tica catalana discurra con normalidad en el futuro. ?Acaso no es la democracia un continuo debate y revisi¨®n de decisiones?

En alg¨²n momento, los l¨ªderes pol¨ªticos han dado a entender que ser¨¢ una instituci¨®n de la comunidad aut¨®noma (el Consell de Garanties Estatut¨¤ries) la que garantizar¨¢ que las leyes aprobadas por el Parlamento catal¨¢n respeten esa tabla de derechos. Pero los ciudadanos deben saber que el garante ¨²ltimo ser¨¢ el Tribunal Constitucional, al que podr¨¢n acudir (para impugnar las leyes auton¨®micas catalanas) el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores o el Gobierno de la naci¨®n. Lo cual no deja de ser parad¨®jico, si se tiene en cuenta que una de las quejas expresadas de manera recurrente por la Generalitat es el elevado n¨²mero de impugnaciones de que son objeto las leyes catalanas.

Los pol¨ªticos que tanto han elogiado la declaraci¨®n de derechos sostienen que, gracias a ella, el Estatuto se transforma en algo parecido a la Constituci¨®n de un Estado miembro de una federaci¨®n. Pero con ello muestran hasta qu¨¦ punto andan despistados, pues deber¨ªan saber que, a diferencia de lo que ocurre con el Estatuto de Autonom¨ªa, un Estado miembro de una federaci¨®n puede modificar unilateralmente su propia Constituci¨®n, sin necesidad de contar con la aprobaci¨®n del Parlamento federal. Y es que el papel que cumple el Estatuto de Autonom¨ªa en nuestro sistema no tiene nada que ver con el que es propio de una Constituci¨®n estatal en un sistema federal. Son cosas distintas, como es pac¨ªfico entre los especialistas en Derecho Constitucional comparado.

El Estatuto tambi¨¦n se excede cuando regula materias (como, por ejemplo, la estructura del poder judicial, el sistema de recursos, las circunscripciones electorales, etc¨¦tera) que est¨¢n reservadas a las correspondientes leyes org¨¢nicas. A nuestro juicio, no es posible, a trav¨¦s del Estatuto, maniatar de esta manera al futuro legislador estatal. Puede ser una espl¨¦ndida idea que el Tribunal Supremo se limite a conocer de los recursos extraordinarios para unificaci¨®n de doctrina, por ejemplo. Pero eso lo tiene que decidir el legislador estatal en cada momento hist¨®rico, a la luz de la experiencia acumulada, y no unEstatuto de Autonom¨ªa de una concreta comunidad.

El propio Consell Consultiu detect¨® este problema, pero ofreci¨® como soluci¨®n una t¨¦cnica sorprendente. Esta t¨¦cnica, recogida finalmente en el Estatuto (en la Disposici¨®n Adicional Novena), consiste en incluir una cl¨¢usula final que dispone que esas normas estatutarias s¨®lo tendr¨¢n eficacia una vez que el Estado haya modificado las correspondientes leyes org¨¢nicas, en el bien entendido de que el Estado es plenamente libre para modificar o no esas leyes. Con esta t¨¦cnica tan original, no habr¨ªa habido inconveniente en incluir en el Estatuto una norma que, por ejemplo, castigara con 40 a?os de c¨¢rcel los asesinatos cometidos en Tejas, adjuntando luego una cl¨¢usula en virtud de la cual esta norma empezar¨ªa a ser eficaz el d¨ªa en que el Parlamento de Tejas decidiera modificar en tal sentido su Derecho penal.

Si el lector cree que exageramos, le invitamos a echar una ojeada al art¨ªculo 191 del Estatuto, que no tiene inconveniente en disponer que a partir de ahora, "la Generalitat de Catalunya tiene acceso directo al Tribunal de Justicia de la Uni¨®n Europea". El legislador comunitario puede estar tranquilo, sin embargo, pues el mencionado art¨ªculo a?ade inmediatamente: "En los t¨¦rminos que establezca la normativa europea". Y es que, en algunos momentos, el Estatuto se parece a esas estupendas ofertas de algunas compa?¨ªas que, tras ponernos la miel en los labios con promesas espl¨¦ndidas, a?aden, en letra peque?a, "de acuerdo con las disponibilidades" o cosas parecidas (f¨®rmulas que, por cierto, a menudo est¨¢n en el punto de mira de la legislaci¨®n en defensa de los consumidores).

En cuanto a la financiaci¨®n de la Generalitat (que, ciertamente, necesita ser mejorada), puede decirse que el sistema que se ha pactado es muy parecido al del concierto vasco o convenio navarro. Existen s¨®lidos argumentos para sostener que, con la Constituci¨®n en la mano, no es posible extender a Catalu?a ni al resto de comunidades aut¨®nomas ese tipo singular de financiaci¨®n. En cualquier caso, todo el mundo sabe que las Cortes Generales no lo van a aprobar en los t¨¦rminos actuales. Se ha preferido negociar en Catalu?a un sistema de financiaci¨®n que se acerca al concierto, para evitar un supuesto fracaso del Estatuto, y enviar luego a Madrid la "patata caliente".

Los ciudadanos nos merecemos un debate m¨¢s serio, centrado en las cuestiones que son propias de un Estatuto de Autonom¨ªa, sin generar falsas expectativas acerca de las transformaciones que es posible introducir a trav¨¦s de una reforma estatutaria. No hay que convertir un Estatuto en lo que, en buena t¨¦cnica jur¨ªdica, no puede ser. Seguramente, lo que ha viciado todo este proceso es la decisi¨®n previa de limitar a cuatro cuestiones la posible reforma de la Constituci¨®n espa?ola. Si queremos superar, de verdad, el tab¨² de la reforma constitucional, deber¨ªamos estar dispuestos a discutir todo lo que haga falta. El procedimiento de reforma debe estar al servicio de toda propuesta razonable que goce de suficiente consenso.

El proyecto de Estatuto es, pues, discutible. Por eso mismo, debe ser discutido en las Cortes Generales, para que sus defectos salgan a la luz y sean objeto de correcci¨®n. Y que nadie se rasgue las vestiduras por ello.

V¨ªctor Ferreres Comella es profesor de Derecho Constitucional y Josep Ramoneda es periodista. Suscriben, adem¨¢s, este art¨ªculo Joaquim Bisbal, profesor de Derecho Mercantil; Ram¨®n Casas, profesor de Derecho Civil; Carles Pareja, profesor de Derecho Administrativo, y Carlos Vilad¨¤s, profesor de Derecho Penal.