Am¨¦rica Latina, las trampas del progreso

Los te¨®ricos del desarrollo apelaron a una iluminadora met¨¢fora, la "trampa de la pobreza", para caracterizar la situaci¨®n de los pa¨ªses m¨¢s pobres. Se alud¨ªa con ello al c¨ªrculo vicioso que atenaza a los pa¨ªses en desarrollo, incapaces de generar el ahorro necesario para salir, por sus propios medios, de la par¨¢lisis econ¨®mica. Al tener bajo ingreso, no logran ahorrar suficiente, y por ahorrar poco, siguen sumidos en la pobreza: tal es la l¨®gica de este c¨ªrculo vicioso. Semejante diagn¨®stico llevaba impl¨ªcita una terapia incontestable: complementar el menguado ahorro dom¨¦stico con la transferencia de ahorro procedente del exterior. Aqu¨ª se asienta uno de los fundamentos de la ayuda internacional como mecanismo promotor del desarrollo. Incluso hubo quienes se afanaron en estimar las necesidades de ahorro derivadas, dando la imagen, sin duda simplificadora, de que bastaba con cerrar esa brecha para superar la pobreza.

La presi¨®n fiscal suele ser baja; los niveles de evasi¨®n, elevados, y los gastos p¨²blicos, regresivos

Pese a convertirse en la interpretaci¨®n can¨®nica del desarrollo de los a?os cincuenta, esta visi¨®n no lleg¨® a suscitar el consenso de los especialistas ni siquiera en su momento de mayor vigencia: autores como Hirschman o Bauer, desde perspectivas diferentes, cuestionaron este enfoque. El progreso habido en los estudios del desarrollo no ha hecho sino ahondar ese cuestionamiento, advirtiendo acerca de la simplificaci¨®n que supone reducir el desarrollo a un mero problema de carencia financiera. Por ello, resulta curioso que esta visi¨®n se recupere, casi cincuenta a?os despu¨¦s, por Jeffrey Sachs, tanto en su reciente libro, The end of poverty, como en el Informe, Investing in development, que dirigi¨® por encargo de Naciones Unidas. Y, como en el pasado, de nuevo aparecen las lecturas simplistas que reducen a una cifra de recursos transferidos, y al esfuerzo inversor resultante, la superaci¨®n de la pobreza.

Podr¨ªa discutirse si la trampa de la pobreza caracteriza el c¨²mulo de problemas propios de los pa¨ªses m¨¢s pobres del ?frica subsahariana, pero, desde luego, en modo alguno identifica el tipo de dificultades al que se enfrenta el desarrollo de los pa¨ªses de ingreso medio, entre los que se encuentran la casi totalidad de las econom¨ªas latinoamericanas. En estos casos, el problema no deriva tanto de las carencias de acumulaci¨®n, cuanto de las dificultades que los pa¨ªses tienen para asentar instituciones representativas, que propicien una adecuada gobernanza interna, y de los obst¨¢culos que deben afrontar para lograr una inserci¨®n ventajosa en los mercados internacionales. Dos tipos de problemas muy distintos a los que describe la "trampa de la pobreza".

El primero de los problemas aludidos est¨¢ relacionado con la falta de consolidaci¨®n y legitimidad de las instituciones que articulan la voz colectiva. Esta carencia tiene muchos factores explicativos, pero entre ellos sobresale el extraordinario nivel de desigualdad social del que se parte. Es dif¨ªcil que las instituciones representativas se enra¨ªcen y legitimen en sociedades altamente fragmentadas, con baja movilidad social y desigualdades extremas enquistadas en el tiempo. Entre otras cosas, porque los segmentos desfavorecidos dif¨ªcilmente se sentir¨¢n representados por instituciones que sistem¨¢ticamente les excluyen de los beneficios de la acci¨®n colectiva. ?ste es el caso de Am¨¦rica Latina, la regi¨®n de mayores niveles de desigualdad del mundo.

En buena parte de Am¨¦rica Latina, la pobreza aparece condicionada m¨¢s por la distribuci¨®n que por el nivel agregado de los ingresos. Hasta el punto de que si se aplicase el patr¨®n distributivo europeo a la renta agregada de esos pa¨ªses, la pobreza absoluta dejar¨ªa de existir. Por ejemplo, el 22% de la poblaci¨®n de Brasil vive por debajo del umbral de pobreza (dos d¨®lares diarios), pero al tiempo el 10% m¨¢s rico concentra el 48% de los ingresos del pa¨ªs. Pues bien, la pobreza dejar¨ªa de existir con s¨®lo reducir la cuota de ingresos de ese colectivo de afortunados en cuatro puntos porcentuales (dej¨¢ndolo en un 44%, aun muy por encima del 25% que tienen en Espa?a). Es dif¨ªcil, en suma, que se sientan como leg¨ªtimas y representativas instituciones que alientan y consienten tan extrema concentraci¨®n del ingreso.

La debilidad institucional tiene su reflejo en la fragilidad del pacto fiscal sobre el que se asienta el Estado. Si los ciudadanos cuestionan la legitimidad de las instituciones p¨²blicas es dif¨ªcil que se sientan estimulados a contribuir con impuestos a su sostenimiento. Como consecuencia, la presi¨®n fiscal suele ser baja; los niveles de evasi¨®n, elevados, y los gastos p¨²blicos, con frecuencia, regresivos. Ello no hace sino acentuar, en una suerte de c¨ªrculo vicioso, la falta de legitimidad de las instituciones, al imposibilitar que el Estado cumpla con las tareas que se le encomiendan como provisor de bienes p¨²blicos a la sociedad. Las reformas fiscales promovidas en la regi¨®n a lo largo de los a?os noventa no resolvieron este problema, ya que al hacer descansar los sistemas fiscales sobre figuras impositivas relacionadas con el gasto (y no con la renta) diluyeron la relaci¨®n contractual m¨¢s directa entre ciudadan¨ªa y Estado.

Esa fragilidad institucional tiene costes en t¨¦rminos de crecimiento, al traducirse en inestabilidad pol¨ªtica e inseguridad social recurrentes. Y, de nuevo, esos mismos factores acaban por reforzar la falta de confianza de la ciudadan¨ªa en las instituciones p¨²blicas, al juzgarlas incapaces de ofrecer un marco cre¨ªble de progreso para el pa¨ªs. Se genera as¨ª, a trav¨¦s de varias v¨ªas, una "trampa de la gobernanza" de la que s¨®lo algunos pa¨ªses afortunados, como Chile, Costa Rica o Uruguay, han logrado salir.

El segundo grupo de problemas tiene relaci¨®n con las dificultades que estos pa¨ªses tienen para lograr una inserci¨®n internacional s¨®lida y estable en los mercados internacionales. Buena parte de los factores que dificultan ese proceso son consecuencia del nivel de sobreendeudamiento que padecen los pa¨ªses, en un entorno de mercados dom¨¦sticos de capital estrechos. Con ratios elevadas de deuda sobre el PIB, pasivos nominados en moneda ajena a la nacional y, en ocasiones, en t¨ªtulos de limitado plazo, los pa¨ªses se ven sometidos a la tiran¨ªa del animal spirit de los inversores internacionales.

Para afrontar la deuda, los pa¨ªses se ven obligados a mantener elevados super¨¢vit primarios, que han de dedicar al cumplimiento de los compromisos internacionales, dejando limitado margen para una gesti¨®n aut¨®noma del gasto y para la pr¨¢ctica de una pol¨ªtica antic¨ªclica. Al tiempo, las limitadas disponibilidades, en un entorno de alta presi¨®n social, otorgan al gasto p¨²blico un perfil de baja calidad en t¨¦rminos de posibilidades inversoras de medio y largo plazo. El entorno financiero internacional, por su parte, no hace sino amplificar el tono proc¨ªclico de la pol¨ªtica econ¨®mica, que se relaja en los momentos de bonanza, cuando entran capitales, y se contrae cuando los capitales abandonan el pa¨ªs. Todos estos factores tienen costes en t¨¦rminos de crecimiento y estabilidad econ¨®mica que, adem¨¢s de afectar al clima social, dificultan la reducci¨®n sostenida de los pasivos externos, generando una especie de "trampa de la deuda" de la que tambi¨¦n resulta dif¨ªcil salir.

En suma, frente a la trampa de la pobreza, estas econom¨ªas padecen lo que cabr¨ªa denominar como "trampas del progreso": problemas surgidos no tanto de las carencias extremas, cuanto de las exigencias insatisfechas de su propio desarrollo. La terapia en estos casos no es sencilla, como se recoge en la declaraci¨®n de Salamanca sobre Una agenda de desarrollo econ¨®mico para Am¨¦rica Latina, pero debiera orientarse a favorecer las condiciones de gobernabilidad y a reducir los niveles de vulnerabilidad financiera de los pa¨ªses. Lo primero exige avanzar en la correcci¨®n de las desigualdades sociales y en el fortalecimiento de las instituciones; lo segundo, reducir los riesgos sist¨¦micos y favorecer el desarrollo de mercados dom¨¦sticos de capital m¨¢s profundos y eficientes.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).