Una Generalitat fiscalmente responsable

El modelo de financiaci¨®n auton¨®mica de la propuesta de reforma del Estatut d'Autonomia de Catalunya tiene la virtud de poner encima de la mesa un esquema que es concreto y da respuesta a la insuficiencia de recursos p¨²blicos de esta Comunidad. Es un buen punto de partida y deber¨ªa servir de base para la negociaci¨®n que ahora se abre en las Cortes espa?olas. Sea cual sea el resultado de esta negociaci¨®n, la propuesta de Estatut constituye una manifestaci¨®n de la madurez de nuestro sistema pol¨ªtico y del esfuerzo del mismo para ir configurando la estructura federal que la Constituci¨®n espa?ola contempla.

El modelo propuesto tiene en cuenta la existencia de otras comunidades aut¨®nomas y aboga expl¨ªcitamente por la necesidad de un cierto grado de redistribuci¨®n de recursos para que, a igualdad de necesidades y esfuerzo fiscal, las comunidades puedan ofrecer similares niveles de servicios. Tambi¨¦n requiere que esta redistribuci¨®n tenga un l¨ªmite con el fin de no alterar la posici¨®n de Catalu?a en el orden de las comunidades seg¨²n sus recursos por habitante. Todos ¨¦stos son elementos al uso de los sistemas federales de financiaci¨®n y la presencia de los mismos en esta propuesta no deber¨ªa sorprender.

Es un buen punto de partida y deber¨ªa servir de base para la negociaci¨®n que ahora se abre

S¨ª ha sorprendido, en cambio, la atribuci¨®n a la Generalitat de la recaudaci¨®n de todos los recursos tributarios obtenidos en Catalu?a. La pauta m¨¢s frecuente consiste en asignar la capacidad tributaria entre niveles de gobierno de tal forma que los ingresos obtenidos se acompasen lo m¨¢s estrechamente posible a las competencias de gasto, para evitar con ello la existencia de transferencias de nivelaci¨®n significativas. La propuesta est¨¢ teniendo derivaciones pol¨ªticas y podr¨ªa alterar de forma importante la organizaci¨®n actual de la administraci¨®n tributaria. Pero en cierta manera, y dejando de lado consideraciones de eficacia, el cambio es m¨¢s formal que sustantivo. Si la nivelaci¨®n es adecuada, y esto quiere decir que la misma debe ser instant¨¢nea o compensar por los efectos financieros derivados de la funci¨®n recaudatoria, los resultados para las comunidades y para el Estado deber¨ªan ser los mismos, sea cual sea la forma en que esta recaudaci¨®n queda asignada entre gobiernos.

Otra cuesti¨®n relacionada es la competencia normativa sobre estos tributos. Mientras que en la asignaci¨®n de la recaudaci¨®n la propuesta plantea un cambio radical, en materia de competencia normativa el planteamiento es mucho m¨¢s continuista. Como consecuencia, los avances en responsabilidad fiscal son limitados. Esto es una l¨¢stima, porque la responsabilidad fiscal es el elemento crucial de los sistemas federales de financiaci¨®n. Aqu¨ª se echa en falta una delimitaci¨®n clara de las competencias normativas de cada nivel de gobierno. Decir que la Generalitat tiene competencias normativas, no necesariamente exclusivas ni plenas, sobre todos los tributos recaudados en Catalu?a es una forma demasiado vaga de asignar responsabilidades. Hubiera sido mejor asignar tributos, o tramos de tributos, con competencia normativa plena y distinguir estos tributos de aquellos cuya responsabilidad pertenece a otros niveles de gobierno. Los contribuyentes deben saber qui¨¦n es el titular normativo de cada impuesto; deben saber a qu¨¦ gobierno hacer responsable de la carga fiscal que soportan. La participaci¨®n colectiva de una pluralidad de gobiernos en la determinaci¨®n de los par¨¢metros de un tributo no es la mejor forma de deslindar esta responsabilidad.

En contrapartida, las comunidades deber¨ªan gozar de un amplio grado de autonom¨ªa en el ejercicio de sus competencias tributarias. Deber¨ªan, por una parte, ser dotadas de unos determinados instrumentos impositivos y, por la otra, requeridas, por la v¨ªa del mecanismo de nivelaci¨®n y para asegurar la obtenci¨®n de unos recursos m¨ªnimos para financiar sus competencias, a alcanzar una determinada presi¨®n fiscal global con todos ellos. Eso es todo. C¨®mo logran esta presi¨®n fiscal de referencia, qu¨¦ impuestos utilizan de entre los asignados y cu¨¢les son los tipos o tarifas que aplican, son decisiones que, dentro de unas pautas m¨ªnimas de coordinaci¨®n, deber¨ªan corresponder s¨®lo a las comunidades. Es un esquema perfectamente viable, no entorpece el funcionamiento del mercado y su estabilidad viene garantizada por el elector y la competencia entre gobiernos auton¨®micos. De hecho, no hay forma m¨¢s eficaz que esta para elevar la responsabilidad fiscal de las comunidades.

La ¨²ltima cuesti¨®n que quiero considerar es el mecanismo de nivelaci¨®n. La propuesta es el resultado de un compromiso pol¨ªtico de ¨²ltima hora y esto se nota en la complejidad de la misma. Se habla de aportaciones al Estado y a la solidaridad; se habla de necesidades de gasto y de capacidad fiscal; de criterios de equidad, de criterios de eficiencia y de la necesidad de tener en cuenta el esfuerzo fiscal. Pero todo es lo mismo; todo forma parte del mecanismo de nivelaci¨®n de los recursos relativos de las comunidades y del Estado. La lista de criterios para conseguir este fin peca de prolijidad y de excesiva concreci¨®n para un texto constitucional como es el Estatut. Podr¨ªa incluso llevar a resultados inesperadamente regresivos si, como dice la disposici¨®n final primera, la aportaci¨®n a los gastos del Estado se hace de acuerdo con el criterio de la poblaci¨®n relativa, cuando los recursos correspondientes se han obtenido de acuerdo con la renta relativa de cada comunidad.

?stas son dificultades que sin duda ser¨¢n resueltas en la negociaci¨®n que ahora se abre. Las reformas que el Estatut plantea son necesarias para extraer del sistema de descentralizaci¨®n de gastos e ingresos todas sus virtudes y posibilidades. Queremos que el gasto lo decida el nivel de gobierno m¨¢s cercano posible al ciudadano, porque esta cercan¨ªa mejora la eficiencia en la asignaci¨®n de los recursos p¨²blicos. Pero tambi¨¦n queremos que este nivel de gobierno tenga la necesidad de comprobar por s¨ª mismo el coste pol¨ªtico de recaudar impuestos, porque ¨¦sta es la ¨²nica v¨ªa para disciplinar de forma efectiva al gestor p¨²blico.

Antoni Zabalza es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la Universidad de Valencia y presidente de Ercros.