?Mejoras o transformaci¨®n?

Lo dijo el secretario general de la ONU al terminar la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de septiembre: no est¨¢ todo lo que quer¨ªamos, aunque lo que hemos conseguido vale la pena. Kofi Annan resalt¨® especialmente la falta de resultados respecto de las cuestiones de no proliferaci¨®n y desarme. Tambi¨¦n cayeron del borrador del documento final numerosas cuestiones de enorme importancia, que estaban presentes en el informe presentado por el secretariado para lanzar las negociaciones. Entre ¨¦stas destacan la lista de amenazas que presentaba el terrorismo como una amenaza m¨¢s entre varias o los criterios detallados para la autorizaci¨®n del uso de la fuerza. En general, han quedado fuera casi todas las propuestas que hubieran podido afectar a la esencia fundamental del pacto entre naciones que supone la ONU y sus pr¨¢cticas m¨¢s asentadas. El resultado de la cumbre queda lejos de constituir la gran reforma del sistema pol¨ªtico internacional necesaria para adaptarlo a los desaf¨ªos contempor¨¢neos, aunque sus logros suponen o pueden suponer mejoras importantes del sistema.

Cabe preguntarse si era el momento pol¨ªtico adecuado para intentar la refundaci¨®n de la ONU

Dec¨ªa que han ca¨ªdo casi todas las propuestas que pudieran afectar a la esencia del pacto entre naciones, pero no todas. Entre las que prevalecen hay dos que pueden crecer en esa direcci¨®n. La primera es el reconocimiento de la responsabilidad de proteger a las poblaciones del genocidio, los cr¨ªmenes de guerra, la limpieza ¨¦tnica y los cr¨ªmenes contra la humanidad. El documento reconoce la responsabilidad de la comunidad internacional de utilizar m¨¦todos pac¨ªficos frente a este tipo de situaciones y la posibilidad, pero no responsabilidad, de utilizar m¨¦todos m¨¢s contundentes al amparo del Cap¨ªtulo VII. El vocabulario es deliberadamente poco claro, pero abre el camino a que, alg¨²n d¨ªa, la comunidad internacional asuma como responsabilidad obligatoria, y no discrecional como en la actualidad, el actuar de manera eficaz cada vez que se produce una situaci¨®n de este tipo. La segunda es el compromiso declarado de los Estados miembros con la democracia, y la plasmaci¨®n de este compromiso en el Fondo para la Democracia. A pesar de que el fondo es un mecanismo limitado y que el conjunto de los Estados miembros se resiste a concretar unos est¨¢ndares m¨ªnimos de lo que es democracia y lo que no, la expresi¨®n consensuada de este compromiso contribuye a dotar a la ONU de legitimidad para promocionar esta forma de gobierno, una potestad hasta ahora discutida. As¨ª, se va asentando el principio de que la democracia es la ¨²nica forma de gobierno que la ONU y sus instrumentos operativos pueden y deben impulsar.

Pero lo que la cumbre no ha producido es una respuesta satisfactoria a la incertidumbre e inquietud que dieron origen al impulso de reforma de la ONU con car¨¢cter de urgencia tras el 11 de Septiembre y subsiguientes guerras de Afganist¨¢n e Irak, en un momento en el que parec¨ªa que el edificio dificultosamente construido del derecho internacional entraba en una crisis casi terminal y las probabilidades de reacciones unilaterales a la nueva realidad se disparaban. Este hecho fue el detonador de la necesidad de reforma, al que luego se a?adieron otros temas pendientes de la agenda internacional. Aunque el tiempo transcurrido desde la iniciativa del secretario general no es mucho, parece que la sensaci¨®n de urgencia se ha disipado parcialmente y la cumbre ha actuado en consecuencia, concentr¨¢ndose en las mejoras posibles del sistema y dejando de lado, por el momento, su reforma en profundidad.

Cabe preguntarse si era el momento pol¨ªtico adecuado para intentar la gran refundaci¨®n de la ONU, que incluir¨ªa la reforma del Consejo de Seguridad, el establecimiento de mecanismos de consolidaci¨®n del multilateralismo como ¨²nica v¨ªa para el uso de la fuerza (m¨¢s all¨¢ de los existentes actualmente y que se han demostrado insuficientes) y el reforzamiento de las capacidades de la Organizaci¨®n para garantizar la paz y seguridad internacionales. Puede que la comunidad internacional no haya aprendido la lecci¨®n y necesite de una crisis a¨²n m¨¢s profunda que la de principios del siglo XXI para acometer con responsabilidad esta reforma.

Tal vez el proceso negociador tenga algo que ver con el resultado. Varios pa¨ªses se quejaron de que la redacci¨®n del documento estuviera en manos de 32 personas y, hacia el final de la negociaci¨®n, s¨®lo 15. Pero ?es posible, y deseable, una negociaci¨®n en pie de igualdad entre los 191 socios? Adem¨¢s de las dificultades de procedimiento est¨¢ el hecho de que los 191, aunque formalmente iguales, no tienen la misma capacidad de contribuir a los asuntos globales ni, sobre la base de principios democr¨¢ticos o representativos, la misma legitimidad para hacerlo en representaci¨®n de sus ciudadanos. Durante el periodo previo a la cumbre se sucedieron los discursos y las reacciones generales de los 191 Estados al borrador propuesto por la Presidencia de la Asamblea General, pero la negociaci¨®n de verdad s¨®lo comenz¨® algunos d¨ªas antes de la Cumbre, cuando EE UU present¨® sus cientos de enmiendas por escrito. Entonces emergi¨® con claridad la evidencia de que si 191 actores presentaran varios cientos de enmiendas cada uno, no habr¨ªa manera de llegar a un texto unificado en cuesti¨®n de d¨ªas. El Secretariado y el secretario general hicieron todo lo posible por facilitar el proceso. Al final, se produjo una situaci¨®n en la que los actores de mayor peso pol¨ªtico, los m¨¢s din¨¢micos, o los que aportan un elemento de representaci¨®n regional, tuvieron mayor influencia sobre el resultado. Esto es una lecci¨®n para el futuro: la mec¨¢nica de toma de decisiones, en un proceso tan complejo, tiene que estar bien pensada de antemano. A pesar del enorme y muy valioso trabajo preparatorio del Panel de Alto Nivel, puede que la premura de ¨²ltima hora haya contribuido a limitar el resultado.

Jos¨¦ Luis Herrero es consejero especial del patronato de FRIDE (Fundaci¨®n para las Relaciones Internacionales y el Di¨¢logo Exterior).