Autonom¨ªa fiscal y Concierto Econ¨®mico

El Concierto Econ¨®mico concede autonom¨ªa normativa plena a las Diputaciones Forales en el dise?o del Impuesto de Sociedades. Es decir, establece que las Diputaciones pueden determinar libremente todos los elementos del impuesto tales como la definici¨®n de base, el tipo, etc. Sin embargo el propio Concierto, al mismo tiempo que concede esta autonom¨ªa plena, la condiciona mediante los denominados criterios de armonizaci¨®n a, entre otras cosas, que no menoscabe la competencia entre empresas (dentro de Espa?a) ni distorsione la asignaci¨®n de recursos (atraiga empresas con impuestos bajos). A esta limitaci¨®n interna de la capacidad normativa en el impuesto de Sociedades (que impone el propio Concierto por la v¨ªa de los criterios de armonizaci¨®n fiscal), se a?ade una limitaci¨®n externa derivada de la integraci¨®n en la Uni¨®n Europea (UE). Formar parte de la UE conlleva aceptar sus reglas en materia fiscal. En el caso del Impuesto de Sociedades esto significa aceptar que, en general, no se pueden conceder bonificaciones fiscales de car¨¢cter regional.

En el Impuesto de Sociedades la autonom¨ªa no es absoluta, sino condicionada a que no distorsione la competencia

La limitaci¨®n interna a la autonom¨ªa normativa se deriva de un Concierto que, evidentemente, es contradictorio al, simult¨¢neamente, conceder autonom¨ªa plena y limitarla. En realidad esta contradicci¨®n en lo relativo al Impuesto de Sociedades es la base de casi todos los conflictos fiscales entre el Pa¨ªs Vasco y el Estado. Se puede argumentar, con buena raz¨®n, que los tribunales de justicia no han sabido encontrar un equilibrio razonable entre la autonom¨ªa que da el Concierto y la armonizaci¨®n que exige con el resto del Estado. Incluso se puede pensar, no sin raz¨®n, que los tribunales han sido sesgados en favor de la armonizaci¨®n y han emitido sentencias con argumentos m¨¢s que cuestionables.

Sin embargo, nada de esto obvia una realidad que se resume en dos hechos. Primero, que la autonom¨ªa que concede el Concierto en el Impuesto de Sociedades no es absoluta, sino condicionada a lo no distorsi¨®n de la competencia. Segundo, que, como el Concierto es contradictorio, sin pactos y voluntad de entendimiento habr¨¢ conflictos. Por ello, porque lo que se necesita es acuerdo, elevar, como proponen algunos, la calificaci¨®n de las normas fiscales para que, como en Navarra, tengan rango de ley no evitar¨¢ los conflictos con el Estado ni los recursos. S¨®lo los dilatar¨¢ aun m¨¢s.

En el caso de las limitaciones derivadas de las normas de la UE tambi¨¦n hay elementos, como poco, dudosos. El problema b¨¢sico es que la definici¨®n por parte de la UE de ayuda regional de Estado de car¨¢cter fiscal es cuestionable. Por un lado, es absurda desde el punto de vista econ¨®mico. Por otro, limita la propia forma en la que los pa¨ªses se organizan internamente (con esta definici¨®n Suiza, por ejemplo, no podr¨ªa entrar en la UE a no ser que redujera la autonom¨ªa fiscal de sus Cantones).

Siendo todo esto cierto, no lo es menos que esa definici¨®n ha sido propuesta por la Comisi¨®n Europea, aceptada por los pa¨ªses y es la que se utiliza a la hora de evaluar la compatibilidad de las normas fiscales con el mercado ¨²nico. Oponerse a ella sin argumentos s¨®lidos, o entrar en los mismos litigios siempre con los mismos argumentos jur¨ªdicos (ya rechazados previamente), es un camino que se ha mostrado in¨²til. Lo mejor ser¨ªa afrontar el problema de ra¨ªz y realizar ante la UE una tarea de persuasi¨®n, explicaci¨®n y lobby que incorpore la situaci¨®n fiscal del Pa¨ªs Vasco a la normalidad aceptada por todos los Estados miembros y la Comisi¨®n.

En este contexto, tomar posturas unilaterales que intentan reafirmar por la v¨ªa de los hechos una autonom¨ªa normativa absoluta en el Impuesto de Sociedades, o al menos un grado de autonom¨ªa contrario al que aceptan los tribunales e instituciones competentes (del Estado y europeos), es una forma de actuar condenada al conflicto y al fracaso. Porque no s¨®lo produce el efecto contrario al deseado ante los ¨®rganos que juzgan las normas sino que, adem¨¢s, perjudica la actividad empresarial y crea un clima enrarecido a los ojos de inversores potenciales en los Territorios Forales. Frente a esto, lo razonable es dar prioridad a la credibilidad de los sistemas fiscales forales. Y la v¨ªa para lograrlo es, por un lado, aceptar en el corto plazo las limitaciones que han impuesto los tribunales y las instituciones europeas a la capacidad normativa en el Impuesto de Sociedades; y mientras tanto, con una perspectiva de medio plazo, comenzar a actuar en la v¨ªa pol¨ªtica de la negociaci¨®n, la persuasi¨®n y, en el caso de la UE, de la explicaci¨®n y el lobby.

En todo caso, conviene recordar que, incluso con una autonom¨ªa fiscal limitada en el Impuesto de Sociedades, el Concierto continuar¨ªa siendo un acuerdo muy ventajoso para el Pa¨ªs Vasco. Por un lado, conlleva una descentralizaci¨®n fiscal que, en muchos sentidos, es ¨²nica en el mundo. Simplemente, no hay ning¨²n otro pa¨ªs del mundo donde el gobierno central no pueda recaudar impuestos generales (IRPF, Sociedades, IVA, etc) en una regi¨®n de su territorio. Por otro, da lugar a una capacidad financiera muy superior a la de las Comunidades de R¨¦gimen Com¨²n.

Ignacio Zubiri es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad del Pa¨ªs Vasco.