Apunte sobre el federalismo

El federalismo pertenece de tal forma a la entra?a de la Alemania contempor¨¢nea que incluso antecedi¨® a la democracia. En 1806, Napole¨®n suprime el Sacro Imperio Romano de la Naci¨®n Alemana, constituido por cientos de peque?os Estados, fundando la Federaci¨®n Renana que, ampliada, el Congreso de Viena (1815) luego reconvierte en la Federaci¨®n Alemana (DeutscherBund), una et¨¦rea confederaci¨®n de 35 Estados, que incluye Prusia y Austria, pero que ni siquiera llega a tener un poder ejecutivo. El af¨¢n de unir pol¨ªticamente a la naci¨®n alemana desemboca en un federalismo, cuyo car¨¢cter principal es potenciar la integraci¨®n. Sobre esta tradici¨®n, en 1949 se levanta la Rep¨²blica Federal de Alemania, formada por Estados federados (L?nder) de nueva creaci¨®n, pero que han calado de tal forma que, pese haberse intentado en algunas ocasiones, no ha sido posible reagruparlos, evitando los altos costos de los peque?os.

Durante cuarenta a?os (1949-1989), el federalismo alem¨¢n ha propiciado un desarrollo econ¨®mico y social, verdaderamente asombroso. Cuatro factores dan cuenta de tama?o ¨¦xito: la homogeneidad econ¨®mica, social y cultural de la Alemania occidental que favorece la integraci¨®n; el que el principal objetivo haya sido mantener un mismo nivel de vida y de servicios en todo el pa¨ªs, lo que impuso la solidaridad de los Estados m¨¢s ricos con los m¨¢s d¨¦biles; haber creado un sistema interestatal en el que se ha fijado con precisi¨®n competencias y limitaciones de cada uno de los poderes de la Federaci¨®n y de los Estados federados, a la vez que ambas partes asumen responsabilidades conjuntas; en fin, refuerzan el federalismo la lealtad a la Federaci¨®n por parte de los Estados federados y la preeminencia de las leyes y decisiones federales sobre las de los parlamentos y gobiernos de los Estados. El federalismo se mueve as¨ª entre subsidiaridad y autonom¨ªa, de una parte, y cooperaci¨®n e integraci¨®n, de otra, lo que obliga tanto a una negociaci¨®n permanente como a que ambas instancias se hagan cargo de competencias compartidas.

Es bien sabido que en el ¨²ltimo decenio el federalismo alem¨¢n arrostra dificultades crecientes, debidas a una mayor disparidad econ¨®mica y social entre los Estados federados, yo dir¨ªa incluso cultural, si se toma en cuenta las distintas formas de socializaci¨®n en el este y en el oeste, de modo que se expanden culturas pol¨ªticas diferentes que se reflejan en una menor capacidad integradora de los dos grandes partidos. En las ¨²ltimas elecciones de septiembre de 2005, por primera vez CDU-CSU-SPD reunieron menos del 70% de los votos y el resto se lo reparten tres partidos peque?os, cuando en la antigua Rep¨²blica Federal s¨®lo uno, que serv¨ªa de bisagra, superaba el 5% de los votos.

Si bien es cierto que la unificaci¨®n es el factor principal que redujo la homogeneidad, no hay que olvidar el papel que han desempe?ado la integraci¨®n europea y la globalizaci¨®n. Ambas hacen saltar el Estado nacional, como marco de referencia, y obligan a responder a los desaf¨ªos exteriores de la manera m¨¢s adecuada a las circunstancias de cada regi¨®n. En vez del anterior estilo de negociaci¨®n y consenso, cada Land busca ahora un recoveco que le permita aumentar la competitividad en el exterior, lo que implica competir tambi¨¦n en el interior. Para ello precisa de un grado mayor de autonom¨ªa, con el consiguiente aumento de las diferencias entre los Estados Federados. La sociedad alemana, cada vez menos homog¨¦nea, es ya incapaz de mantener los mismos niveles de vida -los salarios en el este son bastante m¨¢s bajos- ni la misma calidad de los servicios, las diferencias en educaci¨®n empiezan a ser considerables.

El resultado es que los procesos de negociaci¨®n y entendimiento son cada vez m¨¢s largos y rara vez logran sobrepasar el m¨ªnimo denominador com¨²n. Si a ello se a?ade que la C¨¢mara baja (Bundestag) ten¨ªa un color pol¨ªtico distinto que la C¨¢mara territorial (Bundesrat), se explica el bloqueo creciente del sistema federal. El Gobierno de la gran coalici¨®n, que sirve muy bien para desatascar los conductos obstruidos, no s¨®lo ha eliminado esta dificultad, sino que pronto llevar¨¢ a t¨¦rmino la reforma del federalismo que se hab¨ªa atascado en las anteriores legislaturas. Hay que advertir que despu¨¦s de m¨¢s de 50 modificaciones de la Constituci¨®n en estos ¨²ltimos decenios, en Alemania nadie por suerte la sacraliza para impedir las reformas necesarias, m¨¢xime cuando los cambios que trajo consigo unificaci¨®n, globalizaci¨®n y el ulterior desarrollo de la Uni¨®n Europea han sido de tanta envergadura.

El 23 de enero, en la sede de la Fundaci¨®n Ebert de Berl¨ªn, se celebr¨® un seminario dedicado a comparar el federalismo alem¨¢n con el canadiense. Aunque no cab¨ªa m¨¢s que dejar de nuevo constancia de las grandes diferencias entre estos dos modelos, sin embargo, es muy significativo que los alemanes echen una mirada a un pa¨ªs multi¨¦tnico, multiconfesional y biling¨¹e, justamente cuando se va resquebrajando la homogeneidad alemana. Estamos pasando de un federalismo basado en la igualdad a otro que reconoce y se acopla a la disparidad. Son grandes las diferencias socioecon¨®micas y socioculturales entre el Canad¨¢ del este y el del oeste, hasta el punto de que las relaciones entre estas dos partes son mucho menos intensas que las que mantienen las provincias lim¨ªtrofes con Estado Unidos.

La gran diversidad social y econ¨®mica que caracteriza a Canad¨¢ lleva consigo que el modelo de federalismo canadiense sea muy distinto del alem¨¢n. El primero es un federalismo exclusivo del poder ejecutivo, sin que se extienda al legislativo, no existe una segunda C¨¢mara territorial. (El Senado, nombrados sus miembros por el jefe del Gobierno y permanecen hasta cumplir los 75 a?os, no tiene la menor influencia). La federaci¨®n y las provincias, incluso sin coordinarse entre s¨ª, recaudan los impuestos m¨¢s importantes, dejando los menos cuantiosos en exclusividad a la federaci¨®n o a las provincias, de modo que la presi¨®n fiscal es distinta en cada una de las 10 provincias. Con todo, la tendencia general ha sido que las provincias recauden una parte cada vez mayor de la suma total. Diferencias que remacha la pol¨ªtica social (educaci¨®n, sanidad, cultura, ayuda social), competencia exclusiva de las provincias, aunque compensada por el apoyo (spending power) de la federaci¨®n a las provincias m¨¢s pobres. Pero lo m¨¢s llamativo del federalismo canadiense es la posibilidad del opting out, o sea, el derecho de apartarse de las normas federales y sustituirlas por las propias, que primero se concedi¨® a Quebec y que han terminado por practicar otras provincias. Todo ello configura loque se ha dado en llamar federalismo asim¨¦trico, que yo mejor dir¨ªa confederal.

El federalismo canadiense potencia la competitividad entre las provincias, pero tambi¨¦n los conflictos entre ellas y la federaci¨®n. Las relaciones entre los gobiernos provinciales entre s¨ª y con la federaci¨®n semejan a veces a las que existen entre los Estados en la esfera internacional. Con raz¨®n se ha hablado de una "diplomacia interna", como uno de sus rasgos caracter¨ªsticos. La fuerza de este modelo radica en que las negociaciones bilaterales o multilaterales entre la federaci¨®n y una o varias provincias permiten variadas formas de cooperaci¨®n, pero tambi¨¦n de autonom¨ªa que, repito, llega al extremo de que cada provincia pueda salirse de la norma aceptada por la mayor¨ªa. El alto grado de flexibilidad representa una ventaja obvia en un mundo globalizado en el que hay que reaccionar r¨¢pido, y hacerlo adem¨¢s desde posiciones muy distintas.

Dejo a un lado el debate entre federalismo y soberanismo en Quebec, no sin constatar que el Tribunal Supremo en 1998 puso t¨¦rmino a la pol¨ªtica quebequesa de amenazar con la secesi¨®n para arrancar m¨¢s y m¨¢s privilegios, conscientes de que les falta el apoyo electoral suficiente para hacerla efectiva. Dos son los principios que importa resaltar de aquella consulta: no existe derecho de autodeterminaci¨®n para un territorio que no est¨¦ sometido a un status colonial, pero es evidente que si una mayor¨ªa cualificada quiere la separaci¨®n no hay forma democr¨¢tica de impedirlo. Pero en este caso hay que votarla en un refer¨¦ndum claro, y no ocultarse en peticiones parciales, como la de Estado asociado, para ir preparando paso a paso una secesi¨®n que la mayor¨ªa no habr¨ªa votado si se le confronta clara y directamente con ella.

El lector que haya tenido la paciencia de llegar hasta aqu¨ª sabe que el profesor de ciencia pol¨ªtica no le est¨¢ colando las notas preparatorias de una clase, sino que elecci¨®n y tratamiento de los temas tienen una intenci¨®n pol¨ªtica clara: propiciar un debate nacional sobre una reforma de nuestra Constituci¨®n que convierta el llamado Estado de las Autonom¨ªas (uno unitario, aunque muy descentralizado) en un Estado federal que frene la din¨¢mica actual hacia un Estado confederal, que ¨¦ste s¨ª comporta el peligro de la desmembraci¨®n. El PP est¨¢ empe?ado en detener a todo trance la aprobaci¨®n del Estatuto catal¨¢n, recurriendo a todos los trucos, por demag¨®gicos que fueren, sin preocuparle lo m¨¢s m¨ªnimo que cree tensiones entre Catalu?a y el resto de Espa?a que a la larga s¨®lo favorecen al independentismo. Ha llegado incluso a proponer la convocatoria de un refer¨¦ndum en todo el Estado para la aprobaci¨®n del estatuto, algo claramente inconstitucional. Cierto que una reforma estatutaria de este alcance hubiera debido contar con la participaci¨®n del mayor partido de la oposici¨®n, pero ¨¦l mismo se autoelimin¨®, al oponerse a tomar en consideraci¨®n un proyecto que hab¨ªa seguido el procedimiento previsto, aprobado por el 90% del Parlamento catal¨¢n. De negarse a considerar el proyecto porque ata?er¨ªa a una Constituci¨®n que declaraba intocable, el PP ha pasado a plantear que se reforme primero la Constituci¨®n de modo que encajen las necesarias reformas estatutarias. A nadie se le oculta que constituye un ¨²ltimo intento por frenar el Estatuto catal¨¢n, pero ello no quita que la propuesta sea razonable. Al menos habr¨ªa que indagar si el PP estuviera dispuesto a modificar la Constituci¨®n en el sentido de un Estado federal, porque entonces tendr¨ªa sentido detener los estatutos hasta poder levantarlos sobre bases m¨¢s s¨®lidas. ?Acaso podr¨ªa ser un d¨ªa realidad lo que hasta ahora se me antoja la cuadratura del c¨ªrculo, hacer de nuestro Estado unitario, aunque altamente descentralizado, un Estado federal que funcione?

Ignacio Sotelo es catedr¨¢tico excedente de Sociolog¨ªa.