La financiaci¨®n en el preacuerdo estatutario

El preacuerdo alcanzado recientemente por el Gobierno y la mayor parte de los partidos catalanes introduce modificaciones importantes en la propuesta original de reforma del Estatuto. En materia de financiaci¨®n, las cosas han cambiado mucho y para bien. Tal como ha quedado el texto, ya no estamos ante una ruptura unilateral de la baraja por parte del Parlamento catal¨¢n, sino ante un pacto entre partidos que constituyen una mayor¨ªa parlamentaria por el que se fijan las l¨ªneas generales de una reforma del sistema de financiaci¨®n que no altera sus par¨¢metros b¨¢sicos.

Se trata, sin embargo, de una propuesta de reforma muy mejorable. Ciertamente en cuanto a la forma, pues ni el Estatuto catal¨¢n es el veh¨ªculo adecuado para definir el marco de financiaci¨®n regional, ni parece muy sensato pretender hacer tal cosa sin negociar previamente con todas las partes afectadas. Y tambi¨¦n en cuanto al fondo. El texto acordado contiene elementos positivos, entre los que destaca un reparto bastante razonable de los recursos y de las responsabilidades fiscales entre el Estado y las regiones. Pero no s¨®lo no resuelve satisfactoriamente el principal problema del sistema actual (su falta de adecuaci¨®n al principio constitucional de igualdad), sino que podr¨ªa muy bien agravarlo.

El peligro tiene que ver con el dise?o del mecanismo de nivelaci¨®n interterritorial. Para hacer efectivo el principio de igualdad, el sistema de financiaci¨®n deber¨ªa garantizar a todas las regiones los recursos necesarios para prestar un nivel similar de servicios p¨²blicos con independencia de su nivel de renta -aunque no, ciertamente, con independencia de la bondad de su gesti¨®n o del uso que decidan hacer de su capacidad normativa en materia tributaria-. En el acuerdo, sin embargo, la garant¨ªa de igualdad se limita a los servicios b¨¢sicos (educaci¨®n, sanidad y servicios sociales esenciales), y se condiciona a que las comunidades realicen el mismo esfuerzo fiscal y a que los mecanismos de nivelaci¨®n no alteren el ranking regional de renta per c¨¢pita (esto es lo que se llama en ocasiones el principio de ordinalidad).

Esto plantea numerosos problemas tanto t¨¦cnicos como sustantivos, de los que me centrar¨¦ en dos por motivos de espacio. El primero es que algunas de las restricciones que establece el texto son muy dif¨ªcilmente justificables en t¨¦rminos de equidad. No se entiende muy bien, por ejemplo, por qu¨¦ los ciudadanos de las comunidades de menor renta han de tener peor protecci¨®n medioambiental y menos seguridad alimentaria que los dem¨¢s. Tampoco est¨¢ claro que el principio de ordinalidad sea una norma razonable si se aplica sin tener en cuenta las posibles diferencias entre individuos o territorios. De hecho, no hace falta estrujarse mucho los sesos para encontrar circunstancias en las que lo razonable es precisamente que la actuaci¨®n del Estado resulte en una inversi¨®n de posiciones relativas. Dados dos individuos con niveles no muy distintos de renta, bastar¨ªa con que el que gana un poco menos antes de impuestos y prestaciones sociales sea padre de familia numerosa y tenga un hijo minusv¨¢lido, mientras que el otro carece de cargas familiares. Puesto que algo semejante podr¨ªa muy bien suceder a nivel agregado cuando consideramos, por ejemplo, dos regiones con grados diferentes de envejecimiento, no parece buena idea imponer restricciones incondicionales al resultado del proceso de redistribuci¨®n.

El segundo problema es la ambig¨¹edad del texto. No est¨¢ nada claro qu¨¦ quiere decir "igual esfuerzo fiscal" (?misma recaudaci¨®n por habitante, como en el texto original, o una escala tributaria com¨²n? En el primer caso, la garant¨ªa de nivelaci¨®n quedar¨ªa completamente desvirtuada). Tampoco se especifica qu¨¦ variables hay que comparar para determinar si se ha producido una alteraci¨®n del ranking de rentas o qu¨¦ "mecanismos de nivelaci¨®n" han de tenerse en cuenta para el c¨¢lculo. (?Estamos hablando s¨®lo del Fondo de Suficiencia, o podemos incluir el conjunto de las actuaciones del sector p¨²blico, abriendo as¨ª la puerta a las balanzas fiscales con todo lo que eso supone?). As¨ª las cosas, no resulta sorprendente que los firmantes del acuerdo ofrezcan interpretaciones muy diferentes del mismo o que se manejen estimaciones de su impacto sobre Catalu?a y otras regiones que llegan a diferir en miles de millones de euros. Es cierto que la ambig¨¹edad es probablemente lo que ha hecho posible el pacto. Pero me temo que el problema se est¨¢ cerrando en falso. Lo ¨²nico que se ha conseguido es posponer el conflicto unos meses y alimentar mientras tanto expectativas poco razonables que, cuando se vean defraudadas, servir¨¢n para aumentar a¨²n m¨¢s la crispaci¨®n.

Leyendo el acuerdo, resulta dif¨ªcil evitar la sensaci¨®n de que cada una de las partes est¨¢ convencida de haberle metido un gol a la otra. Los partidos catalanes han conseguido colocar en ¨¦l algunas cosas a las que esperan poder agarrarse para arrimar el ascua a su sardina cuando la situaci¨®n les sea favorable. El Gobierno seguramente lo ha permitido porque est¨¢ convencido de contar con instrumentos suficientes para imponer en el futuro la interpretaci¨®n m¨¢s igualitaria del texto. Espero que tenga raz¨®n, pero ya veremos. En cualquier caso, el acuerdo no esboza un sistema de financiaci¨®n territorial necesariamente m¨¢s equitativo que el actual y podr¨ªa traducirse en un considerable aumento de la conflictividad cuando llegue el momento de concretar todo lo que ahora se est¨¢ dejando en el aire. Una vez m¨¢s, hemos optado por ponerle un parche al sistema para salir del paso en vez de sentarnos todos juntos a ver c¨®mo lo arreglamos de verdad. Esperemos que cuando vuelva a romperse, la factura no sea prohibitiva.

?ngel de la Fuente es vicedirector del Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico del CSIC.