Montenegro: el precedente improcedente

Montenegro no es el primer caso de recreaci¨®n de un nuevo Estado por medio de un refer¨¦ndum en la historia reciente de Europa central y oriental. Eslovaquia, Ucrania o Chipre son casos (con caracter¨ªsticas espec¨ªficas en cada uno de ellos) en los que se recurri¨® a una consulta popular (y la escena internacional proporciona otros casos y modelos de variado tipo). Pero ha sido el refer¨¦ndum celebrado en Montenegro el que ha estimulado (e ilusionado) a los que buscan precedentes que puedan justificar un proceso similar en Espa?a, espec¨ªficamente en el Pa¨ªs Vasco y Catalu?a. El precedente se construye razonando por analog¨ªa: una mayor¨ªa "amplia" (del 55% en el caso montenegrino) legitima la separaci¨®n o secesi¨®n, y esta cifra se utiliza (impl¨ªcitamente) para subrayar la eventual legitimidad de una decisi¨®n por un porcentaje similar en otros contextos.

Sin embargo, la validez de la analog¨ªa es cuestionable porque los supuestos de partida son radicalmente diferentes. El marco jur¨ªdico-pol¨ªtico (tanto interno como internacional) en el que se basa el proceso montenegrino no es an¨¢logo al existente en Espa?a. Serbia y Montenegro nace como Estado sucediendo a la extinta Yugoslavia, despu¨¦s de un proceso de descomposici¨®n que llev¨® a la independencia de Eslovenia, Croacia y Bosnia-Herzegovina. El inter¨¦s de la comunidad internacional de evitar que el proceso se extendiese a Kosovo explica (junto a otros factores) que se pusiesen todo tipo de reparos para que Montenegro no abandonase su uni¨®n con Serbia. Y, sin embargo, amplios sectores pol¨ªticos de Montenegro aceptaron muy reticentemente esta uni¨®n. Por eso, Serbia y Montenegro se fragu¨® como una uni¨®n condicional; una Uni¨®n de Estados que, expl¨ªcitamente, contemplaba la posibilidad de la secesi¨®n. As¨ª, el instrumento que regula la misma, la Carta Constitucional de la Uni¨®n de Estados de Serbia y Montenegro (2003), recog¨ªa en su art¨ªculo 60 la posibilidad de retirada o, en los t¨¦rminos de la propia Carta, el cambio de status del Estado (de miembro de una uni¨®n de Estados a Estado independiente). Un precepto similar figuraba en la Constituci¨®n de Montenegro de 1992, que, en su art¨ªculo 2, establec¨ªa que el cambio en el status del Estado se decidir¨ªa por refer¨¦ndum. As¨ª, pues, y a diferencia de lo que se puede intentar argumentar en otros casos, los hipot¨¦ticos del Pa¨ªs Vasco y Catalu?a incluidos, Montenegro contaba con una s¨®lida base jur¨ªdica y leg¨ªtima para su separaci¨®n que nunca estuvo en cuesti¨®n.

Es en este marco donde la disputa sobre la mayor¨ªa requerida tiene sentido y fue este tema el que la comunidad internacional supervis¨® minuciosamente. Por ello, la UE impuso en 2005 una enmienda a la Carta Constitucional que obligaba a que la legislaci¨®n sobre el refer¨¦ndum de cambio de status estuviese de acuerdo con los est¨¢ndares internacionales. La instancia encargada de verificar la conformidad fue la Comisi¨®n de Venecia (CV), ¨®rgano asesor de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, que prest¨® atenci¨®n prioritaria a la cuesti¨®n de la mayor¨ªa requerida. Examinando los casos existentes, la CV concluy¨® que los est¨¢ndares internacionales y nacionales seguidos en otros casos eran variados y divergentes, de forma que la mayor¨ªa simple que establec¨ªa la ley no era incompatible, pero la CV observ¨® que el elemento com¨²n que hac¨ªa viables los procesos era un consenso amplio de respetar la decisi¨®n que se produjese en un sentido u otro. Por ello, y citando la conocida decisi¨®n del Tribunal Supremo de Canad¨¢ de 1998 estableciendo los t¨¦rminos bajos los cuales Quebec podr¨ªa separarse de Canad¨¢, la CV recomend¨® enf¨¢ticamente la b¨²squeda de un consenso previo entre el Gobierno (proindependencia) y la oposici¨®n (pro-Uni¨®n con Serbia) sobre la mayor¨ªa que legitimar¨ªa para ambas partes la decisi¨®n de los ciudadanos cualquiera que ¨¦sta fuese. Y bajo los auspicios de la Uni¨®n Europea, ambos sectores acordaron aceptar una mayor¨ªa del 55% de los electores, una cifra que resulta de las estimaciones de ambas partes sobre sus fuerzas respectivas y que implicaba un cierto grado de incertidumbre sobre el resultado. Siendo ¨¦stas las razones para acordar esta cifra, lo que legitima la decisi¨®n no es la mayor¨ªa obtenida, sino el pacto previo sobre la aceptaci¨®n de esa mayor¨ªa.

Hay un tercer aspecto que merece la pena resaltar: la composici¨®n del censo electoral para esta consulta. Frente a las pretensiones de las dos partes de redefinir el significado de la "ciudadan¨ªa" (una, incluyendo a montenegrinos de origen viviendo en Serbia, la otra, intentando modificar el periodo de residencia en Montenegro requerido para votar), la Comisi¨®n de Venecia argument¨® a favor de la estabilidad del censo y en contra de modificaciones espec¨ªficas para la consulta sobre la separaci¨®n de Serbia, dato relevante para aquellos que pretenden modelar el censo ad hoc. En conjunto, la satisfacci¨®n de estas tres condiciones ha sido la que ha permitido lograr legitimidad externa e interna para el proceso seguido y el resultado obtenido.

El detallado examen desarrollado por la Comisi¨®n de Venecia sobre procesos de secesi¨®n, separaci¨®n, cambio de status, etc¨¦tera, demuestra que aunque existen circunstancias que pueden resultar an¨¢logas, resulta casi imposible encontrar situaciones id¨¦nticas, de forma que construir precedentes no resulta procedente. Son las circunstancias internas (e internacionales) las que determinan la legalidad, la legitimidad y la aceptabilidad de un proceso de secesi¨®n.

Carlos Closa Montero es profesor de Ciencia Pol¨ªtica, subdirector del Centro de Estudios Pol¨ªticos y Constitucionales. Miembro de la Comisi¨®n de Venecia, ha sido ponente en la opini¨®n de la misma sobre el refer¨¦ndum de cambio del estatuto de Estado en Montenegro.