?Democratizar la ampliaci¨®n de la Uni¨®n Europea?

?Tenemos los ciudadanos europeos derecho a decidir sobre las futuras ampliaciones de la Uni¨®n Europea? La pregunta se plantea porque aparentemente la Comisi¨®n Europea est¨¢ reflexionando sobre una nueva formulaci¨®n del criterio de absorci¨®n (EL PA?S, 2 de noviembre de 2006), en la que los nacionales de los pa¨ªses comunitarios tendr¨ªan la posibilidad de pronunciarse, en refer¨¦ndum, sobre si aceptan o no la inclusi¨®n de nuevos miembros en la UE.

No est¨¢ claro si dichos refer¨¦ndums ser¨ªan o no vinculantes; pero es evidente que, incluso aunque no lo fueran jur¨ªdicamente hablando, ning¨²n Gobierno se atrever¨ªa a aceptar a un nuevo pa¨ªs en la Uni¨®n cuando los ciudadanos hubieran votado negativamente sobre su adhesi¨®n (y viceversa). La cuesti¨®n afecta sobre todo a Turqu¨ªa: seg¨²n las encuestas que peri¨®dicamente realiza la Comisi¨®n Europea, la mayor parte de la ciudadan¨ªa se muestra contraria a la adhesi¨®n de este pa¨ªs en el club europeo.

La genealog¨ªa del hoy ya famoso principio de la absorci¨®n se remonta al Consejo Europeo de Copenhague de 1993. En este Consejo, los Estados miembros establecieron los criterios que deb¨ªan ser respetados para la adhesi¨®n de nuevos pa¨ªses. Dichos criterios son obvios: se exige que los potenciales nuevos miembros respeten los derechos humanos, los principios democr¨¢ticos, el Estado de derecho, y que exista una econom¨ªa de mercado en funcionamiento. Pero adem¨¢s, el Consejo de Copenhague se?alaba, tras formular dichos criterios, que "la capacidad de la Uni¨®n de absorber nuevos miembros es una consideraci¨®n importante". No obstante, hasta la fecha, esta consideraci¨®n hab¨ªa quedado en papel mojado, puesto que nadie se hab¨ªa molestado en recordar su existencia.

Sin embargo, despu¨¦s de los "noes" franc¨¦s y holand¨¦s, algunos pa¨ªses, como por ejemplo Francia, han vuelto a poner sobre la mesa, y esta vez con fuerza, el criterio de absorci¨®n. Este pa¨ªs ha sido el principal impulsor de la conexi¨®n entre el criterio de absorci¨®n y el principio de la democracia directa. De hecho, est¨¢ de alguna manera obligado a hacerlo, puesto que el art¨ªculo 88.5? de su Constituci¨®n establece ahora que cualquier futura ampliaci¨®n de la Uni¨®n deber¨¢ ser aprobada por los ciudadanos franceses, en refer¨¦ndum. ?ste es un nuevo ejemplo de lo que los cursis llaman "fertilizaci¨®n jur¨ªdica", porque es probablemente como consecuencia de este reciente cambio en la Constituci¨®n francesa por lo que la Comisi¨®n est¨¦ reflexionando sobre la elevaci¨®n a rango de principio de la Uni¨®n que los ciudadanos europeos (y no s¨®lo los franceses) se pronuncien en refer¨¦ndum sobre las futuras ampliaciones. Independientemente de ello, tiene sentido plantearse si realmente la idea de la Comisi¨®n es o no aceptable.

Lo primero que hay que decir es que la historia de las recientes ampliaciones es la de un ¨¦xito colectivo, al menos en lo econ¨®mico. Es bastante probable que la relativa bonanza econ¨®mica que hoy vive la Uni¨®n Europea se deba, en gran medida al menos, a la ampliaci¨®n, es decir, al hecho de que en pocos a?os el mercado comunitario haya pasado a 450 millones de consumidores.

Si esto es as¨ª, ?c¨®mo se puede explicar entonces que tanta gente se muestre reticente en relaci¨®n con el proceso de ampliaci¨®n? Hay muchas razones que explican este deterioro de la imagen que los europeos tenemos de este proceso, entre las que los prejuicios de todo tipo frente a lo que viene de fuera seguramente cuentan y de manera muy importante. Pero bajo mi punto de vista, la clave para entender este deterioro es que la ampliaci¨®n de la UE, que ha afectado en muy poco tiempo a 10 Estados miembros, se ha realizado de espaldas, literalmente, a la ciudadan¨ªa. Los ciudadanos estamos todav¨ªa esperando que alguien nos d¨¦ razones del porqu¨¦ de este proceso: por qu¨¦ ha sido tan r¨¢pido, por qu¨¦ ha afectado a tantos Estados, por qu¨¦ ha sido tan de golpe y sobre todo por qu¨¦ no se ha consultado nuestra opini¨®n.

Por concretar: ?alguien sabe lo que nos ha costado el proceso de ampliaci¨®n hacia los pa¨ªses del centro y del este de Europa? A Espa?a, por ejemplo, le ha costado bastante, porque en parte como consecuencia de la ampliaci¨®n, y de su consiguiente efecto estad¨ªstico, se nos ha puesto muy cuesta arriba nuestra condici¨®n de receptores netos de fondos europeos. ?Se compensa esta p¨¦rdida con la ampliaci¨®n de mercados? Probablemente, aunque quiz¨¢ en el medio o largo plazo. ?Se nos deber¨ªa haber consultado sobre si acept¨¢bamos una p¨¦rdida tangible de recursos a cambio de la ampliaci¨®n de nuestros horizontes de mercado? Sin duda.

Por tanto, la democratizaci¨®n del proceso de ampliaci¨®n ha de ser bienvenida: las futuras ampliaciones no pueden ser objeto de una decisi¨®n de ¨¦lites pol¨ªticas m¨¢s o menos iluminadas, sino que opciones tan trascendentales deber¨ªan de contar con el respaldo de la gente. Ello no implica que la propuesta de la Comisi¨®n no est¨¦ exenta de riesgos.

Ya estamos acostumbrados a que cualquier consulta a la ciudadan¨ªa de los Estados miembros sobre temas europeos se ti?a de toda una serie de cuestiones dom¨¦sticas que nada tienen que ver con el objeto de la consulta. Es evidente que en los "noes" franc¨¦s y holand¨¦s han pesado m¨¢s los problemas de pol¨ªtica interna de cada uno de estos pa¨ªses que la propia percepci¨®n que la ciudadan¨ªa francesa y holandesa ten¨ªa de la Constituci¨®n europea. La pregunta es: ?c¨®mo democratizar el proceso de ampliaci¨®n sin por ello incurrir en los vicios que la incipiente "democracia directa" de la UE est¨¢ dejando entrever?

No existen soluciones m¨¢gicas para conjurar el riesgo de que la gente conteste a la cuesti¨®n de la ampliaci¨®n pensando en temas dom¨¦sticos no conectados con el objeto de la consulta, pero sin duda parte de la soluci¨®n podr¨ªa pasar por la europeizaci¨®n de los refer¨¦ndums. Es decir, un potencial refer¨¦ndum sobre la adhesi¨®n, por ejemplo, de Turqu¨ªa, deber¨ªa ser un refer¨¦ndum europeo, en el que los consultados lo fueran en tanto ciudadanos europeos, y de los Estados miembros. Adem¨¢s, el refer¨¦ndum deber¨ªa realizarse al mismo tiempo en todos los Estados, para evitar posibles efectos contagio. Tambi¨¦n deber¨ªa contar con un m¨ªnimo de participaci¨®n, por ejemplo, un 55% del electorado europeo. Una ¨²ltima garant¨ªa ser¨ªa la de establecer umbrales suficientemente altos para aceptar como vinculante el resultado: por ejemplo, ese umbral se podr¨ªa situar en un 60% de los votos emitidos, de tal manera que nada ni nadie pudiera cuestionar la legitimidad del mismo, fuera ¨¦ste positivo o negativo.

En definitiva, la democratizaci¨®n de la ampliaci¨®n es una buena noticia, siempre y cuando seamos capaces de establecerla de manera inteligente.

Antonio Estella es catedr¨¢tico Jean Monnet de Derecho de la Uni¨®n Europea, Universidad Carlos III de Madrid.