Hacia un nuevo modelo del gasto

Las administraciones p¨²blicas espa?olas gestionan un volumen de recursos cercano al 40% de nuestro PIB. Con esa dimensi¨®n, es inevitable que la forma en la que los recursos colectivos sean administrados acabe determinando, en mayor o menor grado, aspectos tan diversos como la eficiencia global de la econom¨ªa espa?ola, su estabilidad macroecon¨®mica o los valores que alcanza Espa?a en los indicadores de transparencia y corrupci¨®n. De ah¨ª que el control del gasto p¨²blico, entendido en sentido amplio y en comuni¨®n con la noci¨®n m¨¢s amplia de gesti¨®n p¨²blica, sea un asunto m¨¢s relevante de lo que se puede inferir a tenor de la escasa atenci¨®n que concita.

El libro de Jos¨¦ Caama?o va a contribuir, sin duda, a revitalizar el debate p¨²blico al respecto. Y ello por un doble motivo. Primero, se trata de una obra de factura minuciosa y perspectiva abierta y ambiciosa. Sus m¨¢s de 500 p¨¢ginas, 1.300 notas a pie, 500 referencias bibliogr¨¢ficas citadas y 130 tablas y figuras hablan bien a las claras de la intenci¨®n del autor de atar todos los cabos, tanto los de naturaleza te¨®rica como los de car¨¢cter emp¨ªrico. Segundo, el libro no huye de la cr¨ªtica, por m¨¢s que ¨¦sta sea constructiva y mesurada, sobre la actual situaci¨®n espa?ola. La preeminencia del control de legalidad ex-ante frente a otro tipo de soluciones m¨¢s sofisticadas y el escaso avance que ha supuesto la reforma de la Ley General Presupuestaria son dos de los aspectos en los que el autor concentra su atenci¨®n.

Para el profesor Caama?o, el modelo de control vigente en Espa?a, y que responde a los rasgos caracterizadores del llamado modelo latino de control, dista de cumplir bien con los objetivos perseguidos por el planteamiento te¨®rico que lo orienta, la del liberalismo receloso de la intervenci¨®n p¨²blica enraizado en la obra de Adam Smith y los economistas cl¨¢sicos; al tiempo que relega aspectos de la mayor relevancia para el buen funcionamiento de lo p¨²blico. En particular, las formas de control en Espa?a presentan un sesgo documental y una cierta deriva hacia la rutina, son vulnerables a diversas estrategias de neutralizaci¨®n, y no previenen de forma efectiva las desviaciones presupuestarias. Buena prueba es que una de las constantes de la gesti¨®n financiera p¨²blica en Espa?a haya sido la discrepancia entre los presupuestos iniciales, los presupuestos definitivos y las ejecuciones reales. Por otro lado, esas mismas formas de control dejan en un segundo plano la preocupaci¨®n por la eficacia y la eficiencia de los programas de gasto y, en general, la gerencia p¨²blica en sentido amplio, que engloba la idea del cumplimiento de objetivos.

En este sentido, el libro aboga por girar hacia un modelo de control anglosaj¨®n basado en tres ideas fuerza. En primer lugar, el control de los agregados fiscales frente al control de las partidas individuales propia del modelo latino. En segundo lugar, la reducci¨®n al m¨ªnimo de los gastos que requieren autorizaci¨®n central previa y que generan lentitud y un grado de control excesivo en muchas ocasiones. Como alternativa se opta por el establecimiento de un control posterior de intensidad modulable en funci¨®n de los riesgos detectados en cada entidad auditada. En tercer lugar y frente al modelo latino en el que las decisiones de gasto y las ¨®rdenes de pago corresponden a dos voluntades rec¨ªprocamente independientes (el gestor y el interventor), pensar en los departamentos p¨²blicos como equipos de funciones cruzadas, incluidas las de control, que asumen la responsabilidad de obtener resultados: una verdadera descentralizaci¨®n integrada de la gesti¨®n.

No obstante, el propio autor reconoce que el modelo de control ha de ser coherente con el modelo global de gesti¨®n p¨²blica adoptado. Por ello, aunque a medio y largo plazo ser¨ªa m¨¢s apropiado, hacerlo en el corto plazo podr¨ªa ser contraproducente por el posible choque de culturas administrativas. La soluci¨®n que se sugiere en el texto es la de comenzar la transici¨®n en el ¨¢mbito de los organismos aut¨®nomos, condicionando la eliminaci¨®n de controles cl¨¢sicos a la concurrencia de las precondiciones y elementos propios de un nuevo modelo de control.