M¨¢s recursos auton¨®micos en favor de todos

La pr¨®xima negociaci¨®n sobre la financiaci¨®n auton¨®mica ofrecer¨¢ puntos de vista para todos los gustos. Los m¨¢s llamativos ser¨¢n los que contraponen los intereses de unas comunidades frente a otras. La financiaci¨®n auton¨®mica es en el fondo una cuesti¨®n de reparto de recursos y es normal que cada uno vele por lo suyo. Pero tambi¨¦n volver¨¢ a flotar la opini¨®n de que nuestras comunidades aut¨®nomas son insaciables, de que sus reiteradas quejas y lamentos carecen de justificaci¨®n, y de que existe ineficiencia y derroche.

Las quejas son ciertamente reiteradas, pero no est¨¢ claro que carezcan de justificaci¨®n ni tampoco que obedezcan a un innato deseo de gastar por gastar. Por otra parte, no hay evidencia emp¨ªrica de que la gesti¨®n de los Gobiernos de las comunidades sea peor que la del Gobierno de la naci¨®n o, para el caso, que la de otros Gobiernos extranjeros. El problema no es de gesti¨®n. Es un problema m¨¢s dif¨ªcil de identificar y a la vez m¨¢s estructural. Un problema que reside en la propia naturaleza de los servicios que competen a las comunidades y en la forma de financiarlos.

Han crecido las necesidades en educaci¨®n y sanidad, ligadas a la poblaci¨®n

Con el actual sistema quienes pierden son los ciudadanos de las comunidades

En Espa?a, como en la mayor¨ªa de los pa¨ªses federales, los servicios b¨¢sicos -la educaci¨®n, la sanidad, los servicios sociales- son responsabilidad de las comunidades aut¨®nomas, y los bienes p¨²blicos puros -la defensa, la regulaci¨®n econ¨®mica y social, la representaci¨®n exterior-, del Gobierno central. Esta divisi¨®n de competencias es razonable y nada cabe objetar a la misma. Ahora bien, tiene implicaciones importantes sobre la din¨¢mica de los costes soportados por estos dos niveles de gobierno que no siempre han sido tenidas en cuenta.

Por seguir con los ejemplos anteriores, la demanda potencial de educaci¨®n y sanidad est¨¢ estrechamente ligada a la poblaci¨®n, a su estructura de edades y a otros ¨ªndices que miden la necesidad que de estos servicios tienen los ciudadanos. En el pasado reciente estos ¨ªndices han crecido de forma significativa y con ellos la presi¨®n que las comunidades han debido soportar para satisfacer las correspondientes demandas. Por el lado del Gobierno central, en cambio, las necesidades de servicios como la defensa y el servicio exterior var¨ªan normalmente muy poco y de forma imperceptible a lo largo del tiempo. Tenemos pues que, aun s¨®lo considerando las necesidades de servicios p¨²blicos y su evoluci¨®n, los recursos de las comunidades deber¨ªan haber crecido m¨¢s que los del Gobierno central.

Pero eso no es todo. La productividad de estos servicios crece en una medida much¨ªsimo menor que la productividad total de la econom¨ªa por razones que nada tienen que ver con la gesti¨®n de los responsables auton¨®micos. Los medios electr¨®nicos de comunicaci¨®n han mejorado el rendimiento de los profesores y la tecnolog¨ªa ha entrado de lleno en el terreno de la diagnosis y de la cirug¨ªa. Pero por mucha ayuda que la tecnolog¨ªa aporte, clases de 200 alumnos o cirujanos que realicen tres o cuatro operaciones a la vez no son opciones realistas. El factor trabajo sigue siendo fundamental y los salarios de profesores y m¨¦dicos, como no puede ser de otra forma si el mercado laboral es eficiente y si queremos seguir teniendo profesores y m¨¦dicos, deben crecer teniendo en cuenta no su propia productividad sino la marcha de la productividad de toda la econom¨ªa. A diferencia de lo que ocurre en el Gobierno central, en las comunidades aut¨®nomas no s¨®lo aumenta la demanda de servicios b¨¢sicos sino tambi¨¦n el coste de satisfacer esta demanda.

La pr¨®xima negociaci¨®n del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica es una buena ocasi¨®n para resolver las dificultades que esta circunstancia y la falta de un mecanismo de evoluci¨®n adecuado causan a las comunidades. Concretamente, la norma de actualizaci¨®n que se aplica a lo largo de los cinco a?os que transcurren entre las grandes revisiones del sistema de financiaci¨®n -la llamada norma ITE (Ingresos Tributarios del Estado)- adolece de dos graves problemas. El primero es que no recoge la variaci¨®n en el tiempo de los ¨ªndices de necesidad y, por tanto, ignora por completo el aumento de la demanda de servicios b¨¢sicos por parte de los ciudadanos. El segundo es que no tiene presente la fuerte influencia del factor trabajo en estos servicios, ni la presi¨®n que esta circunstancia ejerce sobre el coste de provisi¨®n de los mismos.

Para corregir estos defectos, la norma de evoluci¨®n del sistema deber¨ªa no s¨®lo tener en cuenta el aumento de las necesidades a lo largo del quinquenio, sino adem¨¢s, una vez hecho esto, tomar en consideraci¨®n el efecto que los precios y la productividad tienen sobre los salarios y, en definitiva, sobre el coste que deben soportar las comunidades para llevar a cabo sus competencias. Para esto ¨²ltimo, la norma deber¨ªa guiarse de acuerdo con la recaudaci¨®n impositiva de toda la naci¨®n, a diferencia de lo que hace la norma ITE, que s¨®lo se gu¨ªa por la evoluci¨®n de una parte de esta recaudaci¨®n, y no necesariamente de la que m¨¢s crece.

Desde una ¨®ptica estrictamente cuantitativa, el problema no es balad¨ª. Partiendo de una financiaci¨®n inicialmente equilibrada y siendo conservadores, podr¨ªamos estar hablando de un defecto de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas del orden del 9% a lo largo de todo un quinquenio, o del 13% para el ¨²ltimo a?o de este periodo. ?stos son porcentajes elevados, que dan una idea de la tensi¨®n que el actual sistema provoca en las cuentas p¨²blicas auton¨®micas.

La segunda consecuencia es que la norma ITE emite se?ales presupuestarias err¨®neas. Para una situaci¨®n c¨ªclica dada, y asimismo partiendo de una situaci¨®n equilibrada, a lo largo del quinquenio la norma ITE da a las comunidades menos recursos y al Gobierno central m¨¢s recursos que los que realmente cada uno de estos dos niveles de gobierno necesita. El sistema vigente de actualizaci¨®n lleva como efecto inherente un sesgo hacia el super¨¢vit en el ¨¢mbito del Gobierno central, que en las condiciones aqu¨ª definidas no es el resultado de una conducta presupuestaria austera, sino, parad¨®jicamente, de una mala asignaci¨®n de recursos en el ¨¢mbito de toda la naci¨®n.

Pero la consecuencia m¨¢s seria es la que recae sobre los ciudadanos. El encarecimiento de la educaci¨®n y la sanidad es tan real como su efecto sobre nuestros bolsillos, bien sea a trav¨¦s de la presi¨®n fiscal necesaria para mantener la calidad de estos servicios cuando su provisi¨®n es p¨²blica, bien a trav¨¦s de precios cada vez m¨¢s altos cuando se opta por comprarlos en el mercado. A pesar de ello, la demanda por los mismos ha ido en aumento a medida que la sociedad se ha ido haciendo m¨¢s rica y, en particular, su provisi¨®n p¨²blica y universal ha puesto de manifiesto que con car¨¢cter general la sociedad no quiere prescindir de ellos por alto que sea su coste. Hoy las comunidades est¨¢n mal equipadas para hacer frente a esta demanda. La contrapartida del sesgo al super¨¢vit en el Gobierno central es un sesgo al d¨¦ficit en el ¨¢mbito auton¨®mico, que nada tiene que ver con la gesti¨®n de sus gobernantes pero que, dada la limitada capacidad de endeudamiento de las comunidades, lleva a un inevitable deterioro en la calidad de los servicios suministrados. Quienes pierden son los ciudadanos de las comunidades; es decir, todos los espa?oles.

Nada de lo dicho invita a la autocomplacencia. Tenemos un Gobierno central con super¨¢vit, y a la vez una sanidad que se deteriora a ojos vistas y una educaci¨®n que nos sit¨²a en la parte baja de la escala de PISA. Algo falla, y ese algo no es la gesti¨®n de los Gobiernos aut¨®nomos. Falla el actual dise?o del sistema de financiaci¨®n porque a lo largo del tiempo y de forma creciente provoca escasez de recursos en las comunidades y las incapacita para cumplir con sus responsabilidades. En el actual momento c¨ªclico, ¨¦sta es una conclusi¨®n que puede parecer inoportuna. Sin embargo, ser¨ªa un error posponer por razones coyunturales la soluci¨®n de un problema de naturaleza estructural, perfectamente identificado y que est¨¢ causando da?o al bienestar de los ciudadanos y a la capacidad de crecimiento econ¨®mico.

Antonio Zabalza Mart¨ª es catedr¨¢tico de An¨¢lisis Econ¨®mico de la Universidad de Valencia.