El sufragio de los inmigrantes

Nadie discute que la inmigraci¨®n est¨¢ transformando la sociedad espa?ola y que se precisan reformas legales importantes para su integraci¨®n. Hay que recordar que la norma b¨¢sica por la que se rige nuestra sociedad, la Constituci¨®n de 1978, se redact¨® en un contexto en el que el n¨²mero de espa?oles emigrantes era alto y el volumen de extranjeros en nuestro pa¨ªs era m¨ªnimo. La Constituci¨®n recogi¨® esta realidad reconociendo la mayor parte de los derechos y libertades tambi¨¦n a los extranjeros, aunque introduciendo una peculiaridad en la regulaci¨®n del derecho de sufragio. Se part¨ªa de la idea tradicional de que la pol¨ªtica s¨®lo incumbe a los nacionales, as¨ª que tambi¨¦n se propon¨ªa abrir el derecho de voto a los extranjeros residentes en Espa?a si sus pa¨ªses de origen aceptaban el voto de los emigrantes espa?oles, pensando que esto pod¨ªa favorecer la mejora de su situaci¨®n en Alemania, Francia, B¨¦lgica, etc. El debate fue duro y cont¨® con intervenciones interesantes de Manuel Fraga, ?scar Alzaga, Gregorio Peces-Barba y Ernest Lluch, entre otros.

Para hacer efectivo el voto de los inmigrantes se precisa una ligera reforma constitucional

Dos millones y medio de personas pagan impuestos y no pueden votar

En este marco, el acuerdo entre los grupos parlamentarios constituyentes se alcanz¨® asumiendo parcialmente las dos posiciones, de forma que tras se?alar que los extranjeros pueden ser titulares de los derechos que la Constituci¨®n reconoce a los espa?oles, de acuerdo con la ley y los tratados internacionales, el art¨ªculo 13.2 puntualiza: "Solamente los espa?oles ser¨¢n titulares de los derechos reconocidos en el art¨ªculo 23 (donde se encuentra el sufragio), salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales".

Esta soluci¨®n de compromiso llegaba precisamente en un momento en el que algunos Estados europeos empezaban a reconocer a los extranjeros residentes en el pa¨ªs los derechos pol¨ªticos y, en concreto, el derecho de sufragio (Suecia en 1976, Dinamarca en 1981, Holanda en 1985...). Frente a esta tendencia, el art¨ªculo 13.2 de la Constituci¨®n ha resultado poco operativo: por una parte, apenas se ha aplicado (¨²nicamente est¨¢ vigente un convenio con Noruega, de 1991; aunque se firmaron unos pocos m¨¢s ya superados), y por otra, fue objeto de reforma constitucional en 1992 para incluir el sufragio pasivo en las elecciones municipales -que no exist¨ªa en la redacci¨®n original-, porque as¨ª lo exig¨ªa el Tratado de Maastricht, para los residentes comunitarios, como una de las manifestaciones de la nueva ciudadan¨ªa europea que este tratado instauraba.

El a?o 1992 deparar¨ªa otra novedad que de nuevo evidenciaba las limitaciones del art. 13.2: el Consejo de Europa aprob¨® unconvenio que impulsaba la participaci¨®n de los extranjeros en la vida pol¨ªtica local, promoviendo, entre otras cosas, que se les reconociera el derecho de sufragio a los cinco a?os de residencia.

La consecuencia de lo anterior es que, en 2008, la inmigraci¨®n de origen comunitario -incluyendo ahora 600.000 rumanos- tiene reconocido el voto en virtud del Tratado de la Uni¨®n, y los nacionales de Noruega -unos 10.000-, tambi¨¦n, aunque limitado al sufragio activo en virtud del convenio anteriormente citado. Pero los dos millones y medio (2.534.000 en marzo) de residentes legales provenientes de pa¨ªses extracomunitarios carecen totalmente de derecho de sufragio, aunque lleven viviendo y trabajando en Espa?a m¨¢s de cinco a?os, que es el periodo recomendado por el Consejo de Europa y aplicado por la mayor¨ªa de pa¨ªses que reconocen el voto (aunque algunos reducen a tres a?os ese periodo).

Esta situaci¨®n de cierta par¨¢lisis necesita remedio, y as¨ª lo asumieron todos los partidos representados en el Congreso de los Diputados, que ya en 2006 aprobaron una proposici¨®n no de ley para que el Gobierno instrumentase el reconocimiento del voto de los inmigrantes. No cabe extenderse ahora en las razones a favor del sufragio, tanto democr¨¢ticas (toda persona sometida a las leyes debe participar en la elecci¨®n de los gobernantes) como de eficacia (las pol¨ªticas conectadas con la inmigraci¨®n no prosperar¨¢n si los interesados est¨¢n marginados de las instituciones), y basta se?alar la unanimidad de la decisi¨®n de los partidos al aprobar la proposici¨®n no de ley.

Pero la idea de reconocer el voto a los extranjeros residentes de larga duraci¨®n en Espa?a se enfrenta ahora con un obst¨¢culo serio, la reciprocidad establecida en la Constituci¨®n, que exige, por un lado, elecciones municipales democr¨¢ticas en los pa¨ªses de origen de los inmigrantes, y, por otro, que en esos pa¨ªses se permita el voto de los espa?oles en las mismas.

El reciente impulso del debate ha coincidido con la oportuna publicaci¨®n de un estudio de los profesores Santolaya y Crego que examina las condiciones pol¨ªticas de los Estados de los que proviene la mayor¨ªa de la inmigraci¨®n residente en Espa?a (Ecuador, Marruecos, etc.). Contando a los pa¨ªses que tienen m¨¢s de 30.000 nacionales en Espa?a, hay algunos que proh¨ªben la participaci¨®n de los extranjeros (Marruecos y Ecuador, de forma destacada) y s¨®lo siete cubren los caracteres propios de unas elecciones democr¨¢ticas (Bolivia, Chile, Colombia, Per¨², Uruguay, Venezuela y Argentina, donde depende de las provincias y no del Estado). Sumados todos los ciudadanos de estos pa¨ªses con un m¨ªnimo de cinco a?os de residencia en Espa?a, su n¨²mero apenas alcanza las 232.000 personas. Es decir, con el sistema actual, el derecho de sufragio s¨®lo se extender¨ªa a un escaso 10% de los dos millones y medio de residentes legales.

La reciprocidad se introdujo en la Constituci¨®n en 1978 con la mejor de las intenciones, pero la situaci¨®n ha cambiado totalmente y la norma constitucional resulta inadecuada. Este desfase entre la norma constitucional y la realidad social que ¨¦sta intenta ordenar supone un caso paradigm¨¢tico de reforma constitucional. Por otra parte, este art¨ªculo 13.2 ya se reform¨® en 1992 sin mayores problemas, de manera que podr¨ªa repetirse ahora el mismo procedimiento suprimiendo la exigencia de reciprocidad. Con una f¨®rmula semejante a la existente en la mayor¨ªa de los Estados que reconocen el sufragio de los extranjeros (entre 3 y 5 a?os de residencia), el nuevo electorado alcanzar¨ªa a representar a la mitad aproximadamente de la poblaci¨®n extranjera. Esta proporci¨®n ser¨ªa m¨¢s razonable para cumplir los criterios democr¨¢ticos, sin producir un vuelco repentino en los resultados electorales, ya que sigue representando una parte peque?a del total del electorado espa?ol.

Este art¨ªculo lo firman Eliseo Aja y David Moya, profesores de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona.