C¨®mo abordar el cambio federal

Pero no somos ya un Estado federal? S¨ª y no. Poseemos muchas de las caracter¨ªsticas propias de un Estado federal, pero todav¨ªa carecemos de algunos de los rasgos, sobre todo en el terreno de la cultura, privativos de esta forma pol¨ªtica. ?En qu¨¦ consiste, entonces, la cultura pol¨ªtica federal que todav¨ªa no poseemos?

Quiz¨¢s el patr¨®n institucional m¨¢s claro del modelo federal lo estableci¨® hace ya unos a?os un conocido polit¨®logo belga cuando, citando una variedad de casos de federalismo, advirti¨® algunas constantes en todos los ejemplos. Para Laenerts hay federalismo, primero, siempre que nos encontremos ante un Estado compuesto, con niveles de gobierno o instituciones de poder de ¨¢mbito nacional y tambi¨¦n territorial. En segundo lugar, la forma pol¨ªtica federal lleva a cabo un reparto de atribuciones pol¨ªticas sobre un determinado espectro competencial, del que ninguna instancia de gobierno puede disponer unilateralmente, por encontrarse establecido en el plano normativo constitucional. En tercer lugar, indefectiblemente, en el Estado federal debe de haber una instancia jurisdiccional que resuelva los conflictos entre los poderes generales o territoriales, con criterios exclusivamente t¨¦cnicos, esto es, aplicando de manera independiente el par¨¢metro competencial constitucional.

Hay que civilizar los conflictos para acomodar las diferentes regiones y naciones de Espa?a

Se precisan operarios pragm¨¢ticos. Sobran los planteamientos ag¨®nicos, las resistencias a ultranza

Si convenimos en este canon, nosotros somos ya un Estado federal, aunque no nos llamemos de este modo.

Es m¨¢s, nosotros a simple vista parecemos adecuarnos al patr¨®n cultural en el que suele incluirse el sistema federal: somos una naci¨®n con una dosis pluralista considerable, resistente a aceptar moldes homogeneizadores. Azor¨ªn nos recuerda el contraste que ya Graci¨¢n recog¨ªa entre Francia, donde la homogeneidad geogr¨¢fica y social facilitaba la gobernaci¨®n, y Espa?a, "donde las provincias son muchas; las naciones diferentes; las lenguas varias; las inclinaciones opuestas y los climas encontrados", y donde, por tanto, se necesitaba gran "capacidad" para unir. Ocurre asimismo, como viese mejor que nadie Gumersindo Trujillo, que la democracia espa?ola siempre ha sido federal, quiere decirse descentralizada o reconociendo el pluralismo territorial; y la justificaci¨®n del federalismo, a su vez, se ha formulado en nuestra historia siempre tambi¨¦n en clave democr¨¢tica.

?Cu¨¢les son las posibilidades de federalizar nuestro sistema incrementando lo que podr¨ªamos llamar sus amarres de esta clase? La federalizaci¨®n de nuestro modelo, en primer lugar, deber¨ªa partir de una labor de clarificaci¨®n de esta forma con la referencia confederal. El sistema confederal no puede presentarse como una profundizaci¨®n del sistema federal, como el modelo federal es un perfeccionamiento del sistema auton¨®mico. La confederaci¨®n destruye y niega el modelo federal. La confederaci¨®n no es m¨¢s federalismo, sino al contrario, menos; en realidad, es otra cosa que el federalismo. La confederaci¨®n no es un Estado compuesto, un modo de reforzar su unidad pol¨ªtica, sino un compuesto de Estados, una uni¨®n pol¨ªtica d¨¦bil y por esencia inestable y pasajera de Estados. Una forma pol¨ªtica en movimiento, por la que se pasa hacia la federaci¨®n o la independencia, pero en la que nadie permanece, como lo mostr¨® en el siglo XVIII la Confederaci¨®n americana y en el siglo XX la Confederaci¨®n sovi¨¦tica. Se trata de una estructura pol¨ªtica de base cuestionable que las unidades pol¨ªticas soberanas que son los miembros aceptan mientras quieren, y que resulta sumamente ineficaz, pensada para llevar a cabo funciones pol¨ªticas limitadas, y cuyas decisiones son sometidas a la ratificaci¨®n de los elementos que integran el conjunto pol¨ªtico.

En Espa?a la profundizaci¨®n federal requiere sobre todo dos actuaciones: la primera a llevar a cabo en el plano de la articulaci¨®n, profundizando en los amarres federales. El federalismo es una forma pol¨ªtica que aumenta la capacidad del aparato institucional com¨²n, sin negar la autonom¨ªa de sus integrantes y la contribuci¨®n de ¨¦stos al funcionamiento del Estado compartido. Tanto el momento de la autonom¨ªa como el de la integraci¨®n son imprescindibles en esta delicada maquinaria pol¨ªtica, en la que ambas dimensiones han de disfrutar de sus oportunidades y medios de actuaci¨®n. No se establece un sistema federal sin el reconocimiento a sus miembros de un amplio espectro de competencias pol¨ªticas, legislativas y de gobierno. Ello es as¨ª porque el Estado federal, al que objetivamente le caracteriza el pluralismo, reposa en la valoraci¨®n positiva de la iniciativa de sus integrantes, m¨¢s f¨¢cil de llevar a cabo en una arena pol¨ªtica cuyo tama?o reducido posibilita la participaci¨®n y el protagonismo pol¨ªtico. Si la democracia supone m¨¢s oportunidades de actuaci¨®n pol¨ªtica, el federalismo aparece como un sistema en el que la participaci¨®n resulta m¨¢s sencilla y f¨¢cil de llevar a la pr¨¢ctica.

Pero el federalismo es pacto (foedus), un modo de unir a trav¨¦s del establecimiento de mecanismos de articulaci¨®n. Sabemos lo mucho que en este sentido puede federalizarse nuestro Estado auton¨®mico. Pensemos, en este plano, en lo que queda por hacer, construyendo un Senado aut¨¦nticamente territorial, que atribuya en la formulaci¨®n de la pol¨ªtica auton¨®mica un mayor peso a esta C¨¢mara.

Pensemos tambi¨¦n en las Conferencias Sectoriales que permitan la discusi¨®n y, si es posible, la articulaci¨®n de pol¨ªticas de gobierno en reuniones de los ejecutivos auton¨®micos.

En tercer lugar, un replanteamiento aut¨¦nticamente articulador de la legislaci¨®n del Estado y de las comunidades aut¨®nomas superar¨ªa la idea meramente espacialista de las bases, concebidas como margen para la ordenaci¨®n territorial, asumiendo una idea m¨¢s principial de las mismas como decisiones, ciertamente establecidas de modo conjunto, que resguarden el grado imprescindible de homogeneidad y contenido com¨²n que la regulaci¨®n de un determinado ¨¢mbito material necesita en todo el sistema jur¨ªdico espa?ol.

Pero ni que decir tiene que es en el plano espiritual o de la cultura pol¨ªtica donde nuestro sistema auton¨®mico requiere de una contribuci¨®n federal. El federalismo es ciertamente una forma pol¨ªtica refinada, montada sobre un dif¨ªcil equilibrio, pues no deja de se?alar un punto intermedio entre la centralizaci¨®n y la independencia. En la forma federal operan tendencias centr¨ªpetas que exageran la homogeneidad y pulsiones centr¨ªfugas que subrayan el particularismo y la autonom¨ªa. Es, en efecto, una segunda opci¨®n despu¨¦s que la uniformidad y la independencia se han hecho imposibles, pero que pueden seguir como sirenas hom¨¦ricas atrayendo con fuerza sobre todo en los momentos de dificultad y tormenta.

La cultura espiritual del federalismo reclama sensatez y prudencia, renuncia a la maximizaci¨®n de las posiciones e intereses respectivos del centro y de los integrantes del pacto pol¨ªtico. Sobran entonces en la cultura pol¨ªtica del federalismo los planteamientos ag¨®nicos, las resistencias a ultranza, ya traten de recuperar la uniformidad o se hagan valedoras de la excepci¨®n. Lo que necesita la maquinaria federal es operarios pragm¨¢ticos, part¨ªcipes de la cultura del gradualismo y del pacto.

Todo es discutible, no hay nada sagrado, intocable o irrenunciable. S¨®lo es imprescindible la devotio a las reglas de juego, entre ellas, naturalmente, el respeto a las decisiones de la clave del sistema, se llame Tribunal Supremo, en Estados Unidos, o Tribunal Constitucional, en Espa?a.

Esto supone, sin duda, renunciar a un planteamiento identitario de los conflictos pol¨ªticos y admitir su conversi¨®n en t¨¦rminos jur¨ªdicos cuando se presentan ante la instancia ad hoc que la federaci¨®n ha reservado para estos supuestos. Es precisamente esta civilizaci¨®n del conflicto lo que permite la acomodaci¨®n y el reconocimiento de las distintas naciones y regiones, ellas internamente tambi¨¦n plurales, que coexisten en Espa?a.

?Queda entonces mucho trecho para que seamos un sistema federal? La respuesta puede abordarse nominalmente, en el terreno normativo, o atendiendo a la pr¨¢ctica efectiva del sistema. Deber¨ªamos pensar, es nuestra conclusi¨®n, antes que cambiar el nombre del sistema auton¨®mico en mejorar su funcionamiento, reforzando, en el plano institucional, pero sobre todo espiritual, lo que hemos llamado sus amarres federales.

Firman este art¨ªculo Ram¨®n Ma¨ªz, catedr¨¢tico de Ciencias Pol¨ªticas de la Universidad de Santiago, y Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal, catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la UAM.