?Por qu¨¦ hay tanta corrupci¨®n en Espa?a?

Para los que estudiamos la corrupci¨®n a nivel comparado, la reciente oleada de esc¨¢ndalos en Espa?a no representa ninguna sorpresa. Pa¨ªses como Francia, Italia, Portugal o Espa?a llevan a?os mostrando niveles de corrupci¨®n y de calidad de gobierno m¨¢s parecidos a los de pa¨ªses autoritarios en v¨ªas de desarrollo que a los propios de democracias capitalistas avanzadas con d¨¦cadas de pertenencia a la OCDE. ?Qu¨¦ factores separan a estos pa¨ªses, y en particular a Espa?a, de las democracias libres de corrupci¨®n?

Una primera tentaci¨®n que hay que evitar es la de afirmar que la corrupci¨®n est¨¢ en "nuestra cultura". Se trata de un argumento peligroso e intelectualmente poco satisfactorio, pero que, sin embargo, goza de cierto predicamento en algunos c¨ªrculos -posiblemente los mismos que afirmaban no hace tanto tiempo que la democracia representativa o el capitalismo no ten¨ªan espacio en nuestra cultura mediterr¨¢nea y/o cat¨®lica. Como un creciente n¨²mero de estudios est¨¢ demostrando, la causalidad parece ir en todo caso en la direcci¨®n opuesta: los pa¨ªses desarrollan "malas" culturas -o culturas donde predomina la desconfianza social- como consecuencia de unos elevados niveles de corrupci¨®n.

En EE UU el alcalde no puede colocar a mucha gente. El Ayuntamiento lo gestionan profesionales

En muchas ciudades europeas s¨®lo tres o cuatro personas son nombradas por el partido ganador

Una segunda tentaci¨®n a evitar es el impulso legalista, con mucho arraigo en Espa?a, uno de los pa¨ªses del mundo con una mayor proporci¨®n de abogados en sus administraciones. Desde la visi¨®n legalista, expuesta, por ejemplo, por el Tribunal de Cuentas en un informe sobre corrupci¨®n local, lo que explicar¨ªa la misma en Espa?a ser¨ªa "la falta de regulaci¨®n", que "permite un margen de discrecionalidad, no siempre acorde con la protecci¨®n del inter¨¦s p¨²blico". Pero, ?alguien puede de veras creer que la soluci¨®n a la corrupci¨®n local consiste en regular todas y cada una de las actividades de estas administraciones?

Sorprende comparar la actitud de nuestro Tribunal de Cuentas con sus equivalentes n¨®rdicos: en ellos, en lugar de art¨ªculos con detallados procedimientos, encontramos simplemente alguna presentaci¨®n de powerpoint se?alando que el objetivo es evitar una "deficiente contabilidad", dejando discreci¨®n casi absoluta a los auditores p¨²blicos sobre c¨®mo llevar a cabo su labor de fiscalizaci¨®n.

Como la literatura moderna sobre corrupci¨®n se?ala, las causas de la corrupci¨®n no hay que buscarlas en una "mala cultura" o en una regulaci¨®n insuficiente, sino en la politizaci¨®n de las instituciones p¨²blicas. Las administraciones m¨¢s proclives a la corrupci¨®n son aqu¨¦llas con un mayor n¨²mero de empleados p¨²blicos que deben su cargo a un nombramiento pol¨ªtico. Y aqu¨ª, el contraste entre Espa?a y los pa¨ªses europeos con niveles bajos de corrupci¨®n es significativo. En una ciudad europea de 100.000 a 500.000 habitantes puede haber, incluyendo al alcalde, dos o tres personas cuyo sueldo depende de que el partido X gane las elecciones. En Espa?a, el partido que controla un gobierno local puede nombrar multitud de altos cargos y asesores, y, a la vez, tejer una red de agencias y fundaciones con plena discreci¨®n en pol¨ªtica de personal. En total, en una ciudad media espa?ola puede haber cientos de personas cuyos salarios dependen de que el partido X gane las elecciones.

Esto genera diversos incentivos perversos para la corrupci¨®n. Los empleados p¨²blicos con un horizonte laboral limitado por la incertidumbre de las pr¨®ximas elecciones son m¨¢s propensos a aceptar o a solicitar sobornos a cambio de tratos de favor que los empleados p¨²blicos con un contrato estable. En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurre en la mayor¨ªa del mundo occidental, donde los pol¨ªticos locales est¨¢n forzados a tomar decisiones junto a funcionarios que estar¨ªan dispuestos a denunciar cualquier sospecha de trato de favor, en Espa?a toda la cadena de decisi¨®n de una pol¨ªtica p¨²blica est¨¢ en manos de personas que comparten un objetivo com¨²n: ganar las elecciones. Esto hace que se toleren con m¨¢s facilidad los comportamientos il¨ªcitos, y que, al haber mucho m¨¢s en juego en las elecciones, las tentaciones para otorgar tratos de favor a cambio de financiaci¨®n ilegal para el partido sean tambi¨¦n m¨¢s elevadas.

?Qu¨¦ podemos hacer para reducir esta politizaci¨®n? La experiencia de otros pa¨ªses resulta ilustrativa. Por ejemplo, entre finales del siglo XIX y principios del XX muchas ciudades de Estados Unidos presentaban unos niveles de politizaci¨®n y corrupci¨®n tan estratosf¨¦ricos como los reflejados en la pel¨ªcula Gangs of New York, donde el gobierno de la ciudad aparece capturado por redes clientelares e incluso criminales. Unos a?os despu¨¦s, la extensa politizaci¨®n de las administraciones locales -y, de su mano, la corrupci¨®n- descendi¨® de forma dr¨¢stica gracias a reformas institucionales como la sustituci¨®n del tipo de gobierno strong-mayor (el tipo de gobierno local que predomina en Espa?a, en el cual un solo cargo electo, el alcalde y su mayor¨ªa de gobierno, acumula mucho poder) por el denominado city-manager. En esta nueva forma de gobierno, los cargos electos retienen la capacidad legislativa, pero el poder ejecutivo pasa a manos de un directivo profesional nombrado por una mayor¨ªa cualificada de concejales y por un periodo de tiempo no coincidente con el ciclo electoral, reduciendo as¨ª el grado de dependencia pol¨ªtica.

Este tipo de gobierno, o variantes del mismo, ha sido adoptado en las administraciones locales de los pa¨ªses occidentales que presentan menores niveles de corrupci¨®n. En ellos, el partido que gana las elecciones tiene las "manos atadas" a la hora de hacer nombramientos, porque existe un directivo profesional que gestiona la organizaci¨®n administrativa, o bien debe llegar a amplios acuerdos con otras fuerzas pol¨ªticas, incluyendo con frecuencia a las de la oposici¨®n, para nombrar a cargos p¨²blicos. En general, se trata de buscar mecanismos institucionales para que se seleccionen empleados p¨²blicos cuya continuidad en el cargo dependa de su competencia o m¨¦rito y no de su lealtad pol¨ªtica.

Es importante subrayar que el nivel de competencia de los empleados no es sin¨®nimo de lo que tradicionalmente se interpreta como sistema de m¨¦rito en Espa?a; es decir, unos funcionarios p¨²blicos seleccionados mediante oposiciones y con una plaza "en propiedad" de por vida, con independencia de su rendimiento. La evidencia emp¨ªrica nos muestra que no es necesario tener una administraci¨®n repleta de funcionarios para reducir la corrupci¨®n. Por ejemplo, los dos pa¨ªses menos corruptos del mundo en 2008, Suecia y Nueva Zelanda, eliminaron hace a?os el estatus funcionarial para la gran mayor¨ªa de sus empleados p¨²blicos, que en la actualidad se rigen por la misma legislaci¨®n laboral que cualquier trabajador del sector privado.

?Podemos aspirar en Espa?a a unas administraciones m¨¢s flexibles y eficientes y, a la vez, menos corruptas? El principal obst¨¢culo para ello es que aqu¨ª el debate p¨²blico est¨¢ atrapado entre dos visiones antag¨®nicas e indeseables ambas. Por un lado, los partidos pol¨ªticos que, ampar¨¢ndose en la rigidez tradicional de la administraci¨®n p¨²blica, han fomentado instituciones que permiten una alta politizaci¨®n de la administraci¨®n y, por tanto, generan corrupci¨®n. Por otro, los representantes de los cuerpos de funcionarios que abogan por el mantenimiento de un sistema de empleados p¨²blicos inamovibles. Quien obviamente paga las ineficiencias derivadas de la politizaci¨®n y de la rigidez administrativa son los ciudadanos.

Aunque esta situaci¨®n parezca irreversible, la experiencia de otros contextos debe infundirnos optimismo. Cuando activistas como Richard Childs -hombre de negocios y promotor de un tipo de gobierno local basado en directivos profesionales como los existentes en el sector privado- iniciaron su improbable lucha contra la politizaci¨®n y la corrupci¨®n que asolaban la mayor¨ªa de niveles administrativos en Estados Unidos hace ya m¨¢s de un siglo, se enfrentaron a redes clientelares cuyo poder parec¨ªa inexpugnable. Sin embargo, triunfaron porque fueron capaces de movilizar los intereses de aquellos que en ¨²ltima instancia generaban la riqueza del pa¨ªs, convenci¨¦ndolos de que ¨¦sta se estaba malgastando no con malas pol¨ªticas p¨²blicas, sino con malos pol¨ªticos, o mejor dicho, con la pervivencia de malas instituciones utilizadas por los pol¨ªticos para sostener sus redes clientelares. ?Podr¨¢ alguien en Espa?a movilizar esos intereses?

V¨ªctor Lapuente Gin¨¦ es profesor de Ciencia Pol¨ªtica en el Quality of Government Institute de la Universidad de Gotemburgo (Suecia).