Diplomacia com¨²n europea

En la prensa europea ha surgido estos d¨ªas la noticia de que la Uni¨®n Europea est¨¢ creando un cuerpo diplom¨¢tico propio y poniendo en marcha sus propias embajadas. ?Hasta d¨®nde es esto cierto? ?Por qu¨¦ surge ahora de repente? El desbloqueo del Tratado de Lisboa, como consecuencia especialmente del s¨ª irland¨¦s, ha puesto encima de la mesa una de las grandes novedades que el Tratado aporta. Hasta ahora, hab¨ªa un pacto de silencio expreso entre Estados miembros e instituciones con objeto de no dificultar la ratificaci¨®n.

La idea de diplomacia com¨²n europea es ya antigua: se plante¨® por primera vez en una Resoluci¨®n del Parlamento Europeo del a?o 2000. Despu¨¦s, la Convenci¨®n Europea, que redact¨® el Tratado de la Constituci¨®n Europea entre 2002 y 2003, hizo suya la idea de dar forma a una representaci¨®n propia de la Uni¨®n que llevar¨¢ su voz a organizaciones internacionales y terceros Estados. La f¨®rmula de ese servicio se debat¨ªa entre dos extremos. Por una parte, una diplomacia europea ¨²nica, que superara la de los Estados miembros. Y por la otra, mantener el sistema actual de reparto entre Comisi¨®n y Consejo.

Reforzar la presencia internacional de la UE ser¨ªa un gran hito comparable al euro y el mercado ¨²nico

Deber¨ªan integrarse de forma progresiva competencias, unidades y personal

El modelo de Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior que sali¨® de la Convenci¨®n y que recoge ahora el Tratado de Lisboa es un t¨¦rmino medio. Fusiona por una parte los servicios de acci¨®n exterior del Consejo y la Comisi¨®n e incorpora a diplom¨¢ticos de los Estados miembros en comisi¨®n de servicios. Estar¨¢ bajo la autoridad del Alto Representante de la Uni¨®n Europea para los Asuntos Exteriores y la Pol¨ªtica de Seguridad -el antiguo Ministro del Tratado Constitucional-, que a su vez aglutina en su persona las competencias de acci¨®n exterior que hoy se comparten entre Consejo y Comisi¨®n.

?A qu¨¦ se debe esta iniciativa? En los 16 a?os que llevamos en que la Uni¨®n Europea surge como un actor internacional, constatamos que cada vez juega m¨¢s papeles, pero no todos los que le corresponden por su tama?o y peso pol¨ªtico y econ¨®mico internacional. La pol¨ªtica exterior europea cuenta con dos almas: una econ¨®mica y humanitaria, que se gestiona seg¨²n el m¨¦todo comunitario, y otra de car¨¢cter pol¨ªtico intergubernamental. La primera funciona bastante bien y ha hecho de la Uni¨®n una potencia comercial y de la cooperaci¨®n, pero la segunda no.

Para que se consigan mejores resultados es necesario un salto cualitativo, un cambio de modelo, dentro del cual es fundamental el Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior. Con ello se quieren resolver los problemas de unidad, falta de coherencia, dif¨ªcil visibilidad y poca consistencia y eficacia. En la soluci¨®n del Tratado se propone la creaci¨®nde un presidente estable del Consejo Europeo, que represente en el exterior a la Uni¨®n "a su nivel", el Alto Representante, responsable del conjunto de la acci¨®n exterior, el Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior y la personalidad jur¨ªdica de la Uni¨®n, que sustituye a la de la Comunidad Europea.

A semanas de la entrada en vigor del Tratado, se plantea la necesidad de avanzar los trabajos de creaci¨®n del Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior. El nuevo Tratado de la Uni¨®n dispone en su art¨ªculo 27.3 que este Servicio se establecer¨¢ mediante decisi¨®n del Consejo, que se pronunciar¨¢ a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobaci¨®n de la Comisi¨®n. Este embrollo tiene una gran importancia pol¨ªtica, ya que, contra lo que suele ser usual en la pol¨ªtica europea, los jefes de Estado y de Gobierno no tienen la ¨²ltima palabra en su conformaci¨®n, sino que requiere la aprobaci¨®n de la Comisi¨®n y la propuesta del Alto Representante. Por ello ser¨¢ de vital importancia la personalidad del candidato nombrado para ocupar este puesto, que se comienza a elegir estos d¨ªas.

En la ¨²ltima semana se han hecho p¨²blicos distintos modelos. Por una parte, el Parlamento Europeo aprobaba el d¨ªa 22 de octubre una resoluci¨®n, basada en el Informe Brok, que se ha calificado como maximalista, que pretende en definitiva aplicar la filosof¨ªa comunitaria a la Pol¨ªtica Exterior y de Seguridad Com¨²n. Propone un Servicio que se desarrollar¨¢ progresivamente, integrado en la estructura administrativa de la Comisi¨®n, aunque con autonom¨ªa administrativa y presupuestaria, que integre todas las antiguas delegaciones de la Comisi¨®n fusionadas con las oficinas de enlace del Consejo para conformar Embajadas de la Uni¨®n, que est¨¦n dirigidas por personal del Servicio Europeo de Acci¨®n Exterior.

La segunda posici¨®n ser¨ªa la que discuti¨® el Consejo de Asuntos Generales de 26 de octubre y que se ha planteado ante el Consejo Europeo de los pasados 29 y 30. Esta posici¨®n surge de un informe elaborado por la presidencia sueca tras haber celebrado consultas con los 26 Estados miembros restantes. Tiene un car¨¢cter intergubernamental, defiende la separaci¨®n entre los temas comunitarios y los temas intergubernamentales, mantiene las actuales delegaciones de la Comisi¨®n y establece un SEAE como un ¨®rgano ¨²nico y sui g¨¦neris, separado de las otras instituciones comunitarias que ¨²nicamente se ocupe de la PESC y la PESD y los aspectos generales de las Relaciones Exteriores, pero manteniendo la Comisi¨®n las actuales competencias de ejecuci¨®n en comercio, desarrollo, ampliaci¨®n y vecindad.

Entre estas dos posiciones nosotros pensamos que se encontrar¨¢ un consenso intermedio, teniendo en cuenta que la posici¨®n del Parlamento ser¨¢ escuchada al menos en parte, ya que teniendo que aprobar en estos mismos d¨ªas al Alto Representante y a la Comisi¨®n es l¨®gico pensar que les exigir¨¢ que velen por sus intereses como condici¨®n previa para su nombramiento. Se aplicar¨¢ una l¨®gica de proceso y que se ir¨¢n integrando en el Servicio distintas competencias, unidades y personal de forma progresiva y a la luz de la experiencia. Finalmente, habr¨¢ que ver del producto resultante cu¨¢l es la esencia o alma, si prima lo intergubernamental o lo comunitario, y si se logra el objetivo de reforzar la presencia internacional europea y si ser¨¢ uno de los grandes hitos de la construcci¨®n europea equivalente al mercado interior o al euro.

Francisco Aldecoa Luzarraga es catedr¨¢tico de Relaciones Internacionales y decano de la Facultad de Ciencias Pol¨ªticas y Sociolog¨ªa de la Universidad Complutense de Madrid.