Los parches no bastan
Seis meses despu¨¦s del terremoto de Hait¨ª la lecci¨®n est¨¢ sobre la mesa: la ayuda fue r¨¢pida, pero no eficiente - Agencias y ONG est¨¢n atomizadas y mal coordinadas
El 12 de julio se cumplen seis meses del terremoto que aniquil¨® una ciudad -Puerto Pr¨ªncipe-, arruin¨® un pa¨ªs -Hait¨ª- y agriet¨® un Gobierno, el de Ren¨¦ Pr¨¦val. Tras una movilizaci¨®n de recursos sin precedentes, llega la hora de la autocr¨ªtica. Las agencias humanitarias internacionales y las ONG echan la vista atr¨¢s e intentan sacar lecciones de la ca¨®tica distribuci¨®n de la ayuda, de la evidente dispersi¨®n de esfuerzos. Lo peor: que hoy el problema en Hait¨ª sigue siendo la supervivencia, no la reconstrucci¨®n.
A la ma?ana siguiente del terremoto, la comunidad internacional se volc¨® en la ayuda. El efecto CNN -las im¨¢genes de televisi¨®n siempre conmueven y movilizan a la audiencia- se tradujo en una recaudaci¨®n sin precedentes en Espa?a: m¨¢s de 106 millones de euros -la m¨¢s cuantiosa de Europa- que las organizaciones no gubernamentales (ONG) destinaron al pa¨ªs en ayuda humanitaria.
"Existe frustraci¨®n. La situaci¨®n real nos desborda", dice un cooperante
Una ONG lleg¨® a ofrecer masajes t¨¢ntricos y hubo que acomodarla
Medio a?o despu¨¦s, las palabras de Ariane Arpa, directora de Interm¨®n-Oxfam, sorprenden e inquietan. "El balance es frustrante. Tenemos la sensaci¨®n de haber estado poniendo parches", se lamenta. "La respuesta fue r¨¢pida pero no eficiente", abunda Ignasi Carreras, director de Instituto de Innovaci¨®n Social de Esade.
?Qu¨¦ ha pasado en Hait¨ª? ?Es eficaz y eficiente la ayuda humanitaria? ?C¨®mo podemos mejorarla? La magnitud de las cat¨¢strofes que cada a?o asuelan el mundo es escalofriante. En 2008 se produjeron 354 desastres naturales, con m¨¢s de 235.000 muertos y 214 millones de personas afectadas. Las p¨¦rdidas superaron los 200.000 millones de d¨®lares (161.538 millones de euros al cambio actual), frente a los 18.000 millones de d¨®lares destinados a solventar estas tragedias.
En el terremoto de Hait¨ª perdieron la vida 220.000 personas, hubo 300.000 heridos y 1,5 millones de afectados que a¨²n se alojan en 1.364 asentamientos temporales, sin que el Gobierno haya decidido reubicarlos en espacios definitivos. He aqu¨ª la principal queja de las ONG: la indecisi¨®n y retraso en la toma de decisiones por parte del Gobierno. Arpa culpa al Ejecutivo de Pr¨¦val de parte de este infausto balance junto a la descoordinaci¨®n de las primeras semanas y la toma del control por parte del Ej¨¦rcito de EE UU sin que la ONU supiera reaccionar.
Pero la gesti¨®n del drama de Hait¨ª, como apunta Pablo Yuste, jefe de la oficina de Ayuda Humanitaria de la Agencia Espa?ola para la Cooperaci¨®n Internacional y el Desarrollo (AECID) no puede tomarse como banco de pruebas para futuras acciones. Las ONG trabajaban con un Estado fallido y en unas condiciones extremas. El terremoto, adem¨¢s, afect¨® a un ¨¢rea muy poblada, la capital, y las organizaciones est¨¢n acostumbradas a operar en zonas rurales donde es m¨¢s f¨¢cil conectar las v¨ªas econ¨®micas y las infraestructuras.
"No creo que la ayuda haya fallado, dada la complejidad del escenario. Los actores han hecho lo que han sabido. Mejor no se pod¨ªa gestionar, pero es cierto que existe cierta frustraci¨®n entre las ONG porque la situaci¨®n real nos desborda", admite Fran Cortada, director del ¨¢rea de ayuda humanitaria de Interm¨®n-Oxfam. "Creo que hemos hecho un buen trabajo. Quiz¨¢ sea paliativo, pero es un buen principio ni que sea para la dignidad de las personas".
Transcurridos seis meses, el Gobierno y las ONG ya deber¨ªan estar redactando los planes de rehabilitaci¨®n y, en cambio, la descoordinaci¨®n entorpece cualquier visi¨®n de futuro. Esta lenta y agonizante espera aviva, adem¨¢s, un sentimiento de naufragio entre los propios haitianos pues andan m¨¢s preocupados en la supervivencia diaria que en rehacer sus medios de vida y superar este infortunio. La situaci¨®n podr¨ªa empeorar m¨¢s si cabe ante la inminente llegada de la temporada de lluvias tropicales y huracanes.
Mucho antes del terremoto, Hait¨ª ya era un pa¨ªs receptor de ayuda humanitaria. El Gobierno ten¨ªa registradas m¨¢s de 10.000 ONG y, tras el 12 de enero, otras 1.000 desembarcaron en Puerto Pr¨ªncipe, cada cual con su propia agenda e intereses pol¨ªticos y muchas de ellas con un nulo desconocimiento de la realidad del pa¨ªs. Organizaciones de car¨¢cter internacional, expertas en ¨¢reas de trabajo determinadas (M¨¦dicos sin Fronteras, Interm¨®n-Oxfam, C¨¢ritas, Cruz Roja o Unicef) y con actividad previa en Hait¨ª, montaron sus dispositivos log¨ªsticos con envidiable rapidez. A las pocas semanas, la ONU instaur¨® unos clusters especializados en sanidad, saneamiento, infraestructuras, alimentaci¨®n, etc¨¦tera para coordinar la ayuda con las ONG y el Gobierno. Los representantes gubernamentales se toparon con un primer problema, ajeno a ellos. Tanto Naciones Unidas como las organizaciones no gubernamentales enviaron personal anglohablante a un pa¨ªs franc¨®fono como Hait¨ª, lo que deterior¨® los canales de comunicaci¨®n y erosion¨® la confianza. Adem¨¢s, las p¨¦simas infraestructuras impidieron en demasiadas ocasiones sentar a todos los actores en una misma mesa, en un mismo lugar, un mismo d¨ªa y a la misma hora. Y cuando, por fin, se consiguieron armonizar horarios, las ONG hist¨®ricas mostraron su recelo a compartir escenario con las m¨¢s noveles. Y es que como explica Yuste, junto a la unidad de la AECID en Puerto Pr¨ªncipe -especializada en traumatolog¨ªa- se estableci¨® una ONG, integrada por medio centenar de personas, que ofrec¨ªan masajes t¨¢ntricos. "Y deb¨ªan comer, alojarse y vivir all¨ª, lo que provoca una merma de los recursos que son escasos y deben repartirse", lamenta.
El Gobierno de Ren¨¦ Pr¨¦val fue consciente, desde el inicio, del desconcierto generalizado. Ya en un art¨ªculo publicado en EL PA?S a mediados de febrero, admit¨ªa que Hait¨ª, "inmerso en un clima de caos y desolaci¨®n (...) no estaba listo para acoger tanta ayuda y tanta buena voluntad". Y reclamaba la creaci¨®n de los cascos rojos, una rama humanitaria de los cascos azules, fuerzas de intermediaci¨®n de paz. "Lo que hubiera podido cambiar las cosas, era una fuerza con capacidad de reacci¨®n r¨¢pida, una organizaci¨®n que hubiera preconizado una l¨ªnea directiva para las intervenciones", se?ala. Y conclu¨ªa: "El mundo humanitario necesita nuevos marcos, preparaci¨®n, coordinaci¨®n, regulaci¨®n, estructuraci¨®n y sistemas de vigilancia".
La ayuda humanitaria mundial, canalizada a trav¨¦s de organizaciones internacionales y ONG, ya dispone de un cat¨¢logo de reglas de juego, incluso a veces inabarcable por disperso (ONU, UE, OCDE, convenios internacionales y varios organismos independientes), para optimizar sus recursos, controlar sus presupuestos de ingresos y gastos y actuar en situaciones de emergencia con criterios de calidad, eficiencia y eficacia. El Proyecto Esfera y ALNAP representan un claro ejemplo. Una detallada lectura de los informes anuales, por ejemplo, del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acci¨®n Humanitaria (Iecah, www.iecah.org) ofrece una n¨ªtida visi¨®n de la infinidad de actores, con el consiguiente marasmo de siglas, que intervienen en el campo de la ayuda humanitaria. "No creo que haya m¨¢s atomizaci¨®n en este sector que en otros, pero he de reconocer que a veces es lamentable tanta dispersi¨®n", admite Francisco Rey, del Iecah.
Experiencia e influencia pol¨ªtica
Los expertos consultados han elaborado para EL PA?S una lista de criterios de excelencia que deber¨ªa aplicarse a cualquier ONG que act¨²e en ayuda humanitaria.
- Vulnerabilidad. A veces es tan importante intentar prevenir una cat¨¢strofe como actuar cuando se ha producido. "Hay que poner mayor ¨¦nfasis en la prevenci¨®n y en la reducci¨®n de los riesgos ante desastres en los pa¨ªses con pautas recurrentes", apunta Francisco Rey. La comunidad internacional destin¨® a Mozambique m¨¢s de siete millones de euros para afrontar las inundaciones en 2000, que provocaron 250 muertos y m¨¢s de 500.000 damnificados. A?os atr¨¢s, su Gobierno hab¨ªa reclamado a los organismos internacionales 10 millones de euros para canalizar r¨ªos, que las hubieran evitado. No los obtuvo.
- Elementos participativos. Respeto a la dignidad de las v¨ªctimas y evitar tratarlas como sujetos a quienes hay que conceder ayuda. Implicar al m¨¢ximo a la sociedad civil en la respuesta humanitaria, aportando su capacidad y responsabiliz¨¢ndose de algunos trabajos, por ejemplo el pol¨ªtico. Las v¨ªctimas son las que mejor conocen la realidad del pa¨ªs, las costumbres, los c¨®digos de conducta y saben identificar a los l¨ªderes de la comunidad. Y hay que tener en cuenta, como recuerdan Yuste y Cortada, que "la primera respuesta humanitaria surge de las redes sociales, familiares, vecinos... Y aqu¨ª est¨¢ la clave". Adem¨¢s, deben aprovecharse al m¨¢ximo los recursos locales, comprando todo lo que se pueda en el pa¨ªs destinatario, pues ayuda a la creaci¨®n de puestos de trabajo y fomenta la econom¨ªa.
- Experiencia y especializaci¨®n. La capacidad de respuesta de las ONG ser¨¢ mucho m¨¢s r¨¢pida si cuenta con amplia experiencia en el pa¨ªs. Esta condici¨®n le otorgar¨¢ asimismo legitimidad y reconocimiento de la autoridad moral para poder actuar. Las ONG deben disponer de personal especializado en su ¨¢mbito de actuaci¨®n, t¨¦cnicos que sepan conectar las situaciones de emergencia con la posterior rehabilitaci¨®n, logistas y gestores. Todos ellos de solvencia contrastada, capacidad de adaptaci¨®n a la realidad local y de una gran calidad humana e inteligencia emocional. Por ejemplo, Interm¨®n-Oxfam env¨ªa un equipo psicol¨®gico de apoyo a todas sus misiones humanitarias para asistir a los cooperantes. La rotaci¨®n del personal destinado es fundamental porque viven situaciones muy estresantes y dif¨ªciles de gestionar.
- Dependencia. Hay que evitar generar dependencias permanentes. Los campos de refugiados de Darfur, en Sud¨¢n, ejemplifican hasta qu¨¦ punto las ONG pueden engendrar estas malas pr¨¢cticas.
- Aprendizaje permanente. Evaluar y aprender de las actuaciones porque, como dice Ignasi Carreras, "todo se repite y de forma muy r¨¢pida". La ayuda debe basarse en criterios de eficacia, eficiencia, sostenibilidad de las acciones y evaluaci¨®n del impacto sobre los damnificados. Pablo Yuste, en cambio, se?ala que hoy el debate "no es tanto la eficiencia sino la eficacia, porque se trata de salvar el m¨¢ximo n¨²mero de vidas con el menor coste posible". ALNAP es una red para el aprendizaje, rendici¨®n de cuentas y resultados de la ayuda humanitaria. En cada cat¨¢strofe, las ONG pueden colgar sus experiencias en su web. Realizar informes, no solo de las necesidades, sino tambi¨¦n del cumplimiento de las acciones, de derechos y obligaciones.
- Influencia e independencia. En algunos escenarios, a veces, la ayuda humanitaria se ha demostrado insuficiente y la respuesta sobre el terreno debe combinarse con capacidad de influencia pol¨ªtica, porque las ONG deben ser independientes, pero no neutrales: han de permanecer siempre al lado de las v¨ªctimas. Hay que garantizar el espacio humanitario, con independencia del poder pol¨ªtico o militar. Myanmar, en el primer caso, y Hait¨ª, en el segundo, son dos emblem¨¢ticos ejemplos.
- Complementariedad. Una ONG no es una organizaci¨®n aislada. Debe tejer alianzas y coordinarse con el resto de actores que act¨²an sobre el terreno.
- Transparencia. Utilizar mecanismos de rendici¨®n de cuentas a nivel superior (donantes oficiales y aportaciones individuales) como inferior (ante las poblaciones con las que se trabaja). Establecer canales de quejas y reclamaciones.
- Mujeres. Deben figurar en el centro de las respuestas humanitarias porque tienen una casu¨ªstica distinta, sobre todo en conflictos armados. En la cooperaci¨®n ya son las destinatarias de la mayor¨ªa de la ayuda, por ejemplo los microcr¨¦ditos.
Como resume Rey: "Es necesario abordar estos retos para superar las limitaciones del mero asistencialismo y como modo de ir avanzando en lo que desde hace d¨¦cadas se predica y no se cumple: la igualdad de todos los seres humanos en derechos".
La experiencia de Sud¨¢n
- En mayo de 2009, el presidente de Sud¨¢n, Omar al Bashir, reaccion¨® al acorralamiento de la justicia internacional con la expulsi¨®n de 13 ONG que trabajaban en los campos de Darfur, al oeste del pa¨ªs, donde malviv¨ªan m¨¢s de un mill¨®n de refugiados. El impacto fue traum¨¢tico, pues dej¨® a miles de personas sin ayuda alimentaria y asistencia m¨¦dica. Pero Darfur, al igual que el genocidio de Ruanda en 1995, sirvi¨® para que las ONG aprendieran de sus errores y tomaran conciencia de la otra cara que esconde la ayuda humanitaria. "Las ONG nos preguntamos c¨®mo pod¨ªa ser que despu¨¦s de tantos a?os trabajando en Darfur no hubi¨¦ramos podido generar capacidades locales para que, cuando nos march¨¢ramos, el impacto no fuese tan brutal. En las agendas ha de ser prioritario construir iniciativas de car¨¢cter local y no generar tanta dependencia", admite Fran Cortada, director del Departamento de Cooperaci¨®n Internacional de Interm¨®n-Oxfam.
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