La reforma elude la doctrina del d¨¦ficit cero

De la doctrina del d¨¦ficit cero, que consagr¨® el Gobierno del PP a finales de 2001, al d¨¦ficit estructural limitado por mandato constitucional, que asumen ahora socialistas y populares, hay m¨¢s de un paso. Casi todos suponen dar flexibilidad al principio de estabilidad presupuestaria, un margen de actuaci¨®n que reclamaban la inmensa mayor¨ªa de los expertos.

Hay asuntos en los que se va m¨¢s all¨¢ de la regla de oro que Alemania incorpor¨® en 2009 a su Constituci¨®n, principal referente de la reforma: se da rango constitucional al l¨ªmite de la deuda p¨²blica y se prioriza en los Presupuestos el pago de esa deuda. Adem¨¢s, el desarrollo mediante ley org¨¢nica echa sal en la herida de las cr¨ªticas (falta de participaci¨®n ciudadana y urgencia injustificada) al Gobierno. Las leyes org¨¢nicas no admiten la iniciativa popular para su elaboraci¨®n o modificaci¨®n. Y los plazos (hasta el verano de 2012 para aprobar la ley, hasta 2020 para la entrada en vigor del l¨ªmite de d¨¦ficit) reabren la inc¨®gnita sobre la necesidad de una reforma expr¨¦s de la Constituci¨®n. A continuaci¨®n, los aspectos fundamentales de la propuesta.

El PP hab¨ªa defendido en el Congreso un d¨¦ficit cero puro y duro

Los plazos fijados no justifican una modificaci¨®n expr¨¦s de la Constituci¨®n

Se va m¨¢s all¨¢ que Alemania en el tope de deuda y en dar prioridad a su pago

La reforma prev¨¦ una salida en casos de emergencias y cat¨¢strofes

- Estabilidad presupuestaria sobre todas las cosas. La reforma eleva a rango constitucional lo que ya preve¨ªa la Ley de Estabilidad Presupuestaria (aprobada en 2001) y su posterior reforma (mayo de 2006), aunque aqu¨ª los socialistas la condicionaron al ciclo econ¨®mico -se permit¨ªa el d¨¦ficit en caso de bajo crecimiento o recesi¨®n-. En cambio, el Gobierno del PP exig¨ªa un d¨¦ficit cero puro y duro a todas las Administraciones, algo que volvi¨® a defender hace unos meses en el Congreso. El principio tambi¨¦n hab¨ªa sido adoptado por la Uni¨®n Europea, por lo que ya era de obligado cumplimiento para Espa?a.

- El d¨¦ficit estructural. Uno de los puntos b¨¢sicos de la reforma. La referencia no es el saldo absoluto que arrojan las cuentas p¨²blicas cada a?o. Tampoco, por tanto, el l¨ªmite del 3% del PIB a partir del cual la UE advierte de que se ha incurrido en un d¨¦ficit excesivo y obliga a una correcci¨®n en tres a?os. En la Constituci¨®n, la referencia ser¨¢ el saldo estructural, que corrige los efectos del ciclo econ¨®mico en las partidas presupuestarias. Cuando la econom¨ªa se sobrecalienta (como con la burbuja inmobiliaria), el Estado recibe ingresos extraordinarios v¨ªa impuestos que desaparecen en cuanto la situaci¨®n se normaliza. En el otro extremo, cuando se entra en recesi¨®n, se disparan algunos gastos, como las prestaciones por desempleo o las ayudas sociales.

Por definici¨®n, el d¨¦ficit p¨²blico estructural, al no incluir "los gastos e ingresos vinculados a las expansiones y las recesiones normales en el ciclo econ¨®mico", es m¨¢s contenido cuando peor est¨¢n las cosas: en 2010, seg¨²n los c¨¢lculos de la Comisi¨®n Europea, Espa?a tuvo un d¨¦ficit estructural del 7% del PIB, cuando el d¨¦ficit absoluto escal¨® al 9,2%. Y el saldo estructural es menos generoso (y m¨¢s dif¨ªcil de cumplir) en tiempos de bonanza. As¨ª, el super¨¢vit absoluto de 2006, el 2% del PIB espa?ol, se convierte en un 1,5% en t¨¦rminos estructurales.

- Los m¨¢rgenes del d¨¦ficit. El Consejo de la Uni¨®n Europea acord¨®, en la reforma del Pacto de Estabilidad (2005) un objetivo de saldo estructural a medio plazo: los pa¨ªses deben situarse en un margen entre el equilibrio (o super¨¢vit) y el 1% del PIB de d¨¦ficit estructural. Si una situaci¨®n extraordinaria, como la presente recesi¨®n, dispara el d¨¦ficit estructural, cada Estado debe corregir el desfase a un ritmo del 0,5% del PIB al a?o. El pacto entre el PP y el PSOE estrecha los m¨¢rgenes previstos por Bruselas al prever (en la Ley Org¨¢nica) un objetivo del 0,4% del PIB, similar al fijado por Alemania (0,36%).

- Remisi¨®n a una ley org¨¢nica. Era una opci¨®n que ya baraj¨® el presidente del Gobierno, Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero, cuando Alemania intent¨® en marzo, por primera vez, que la estabilidad presupuestaria quedara blindada en las Constituciones nacionales. La ley org¨¢nica solo requiere mayor¨ªa absoluta en el Congreso para ser aprobada (y para ser cambiada). Todo lo que se remita a esta norma (y es mucho) evita as¨ª los mayores requerimientos de la reforma constitucional (mayor¨ªas de tres quintos, posibilidad de refer¨¦ndum si lo pide un 10% de los parlamentarios). Adem¨¢s, una ley org¨¢nica no puede ser reformada ni elaborada como consecuencia de una iniciativa popular.

- Pago prioritario. La autorizaci¨®n por ley para emitir deuda p¨²blica ya era preceptiva antes. La novedad b¨¢sica estriba en darle "prioridad absoluta" al pago de los intereses y el capital de la deuda p¨²blica. En este caso, la inspiraci¨®n es americana: varios Estados de EE UU blindan en sus normas b¨¢sicas el pago de los intereses de la deuda p¨²blica. Es una cl¨¢usula destinada a calmar a los mercados y que, seg¨²n como se interprete, veda la posibilidad de que un Gobierno decida no pagar la deuda, a¨²n en situaciones extremas. En teor¨ªa, antes deber¨ªa de dejar de pagar cualquier otro gasto, por esencial que sea.

- L¨ªmite a la deuda p¨²blica. Supone dar rango constitucional a lo que el Tratado de la UE (que obliga a Espa?a de la misma manera) establece en un protocolo: limitar al 60% del PIB el volumen de deuda p¨²blica viva. Es la conexi¨®n m¨¢s directa con una cifra existente que se incluye en la propuesta de reforma constitucional. Adem¨¢s, se vincula con una referencia absoluta, sin correcciones por el ciclo econ¨®mico. Ni Alemania, inspiradora del blindaje constitucional, incluye una limitaci¨®n tan expresa en su norma b¨¢sica.

- Excepciones. En una redacci¨®n muy similar a la que aprob¨® Alemania en 2009, la reforma prev¨¦ una salida a situaciones extraordinarias en las que los l¨ªmites del d¨¦ficit y de la deuda ahogar¨ªan la respuesta, tambi¨¦n extraordinaria, del Gobierno de turno. Entre esos supuestos (emergencias, cat¨¢strofes) se incluye la recesi¨®n econ¨®mica, aunque no se precisa si debe ser grave. Como en Alemania, la suspensi¨®n de esos l¨ªmites requiere el apoyo previo y mayoritario del Parlamento.

- Plazos generosos. Se plantea que la ley org¨¢nica, que desarrolla buena parte de la reforma constitucional, se apruebe antes de junio de 2012, aunque PP y PSOE se han comprometido a hacerlo antes de finales de a?o. Los l¨ªmites del d¨¦ficit estructural (0,4% del PIB) no entrar¨ªan en vigor hasta 2020. En teor¨ªa, el l¨ªmite de la deuda p¨²blica (60% del PIB) se aplicar¨ªa desde que se apruebe la reforma (en septiembre, si se cumple el plan del Gobierno). El nivel actual (65% del PIB) ya es superior, con lo que lo determinante es si habr¨¢ nuevos mecanismos para acelerar su reducci¨®n. Aqu¨ª, como en tantas otras cosas, habr¨¢ que esperar a la ley org¨¢nica.