Reinventar el Gobierno provincial

El debate pol¨ªtico y medi¨¢tico sobre la reforma constitucional ha eclipsado otro de los temas que ha concentrado el inter¨¦s de la opini¨®n p¨²blica estas ¨²ltimas semanas, y sobre el cual, curiosamente tambi¨¦n, ha habido una cierta dosis de consenso entre los dos partidos mayoritarios en el electorado. En efecto, con la iniciativa lanzada por el nuevo candidato socialista se ha producido una movilizaci¨®n en nuestra clase pol¨ªtica sobre la necesidad de sustituir -o cambiar, en funci¨®n del discurso o los actores- a las actuales diputaciones provinciales. Para los promotores de esa reforma se trata de contribuir a la disminuci¨®n de gasto p¨²blico que estas ocasionan, al duplicar de forma innecesaria la representaci¨®n pol¨ªtica o la gesti¨®n administrativa sobre materias que ya ocupan otras administraciones territoriales, como las comunidades aut¨®nomas o los municipios.

Gerardo Ruiz-Rico Las diputaciones tienen una funci¨®n imprescindible para el equilibrio, igualdad y bienestar ciudadano

Sin embargo, antes de embarcar de nuevo a la sociedad espa?ola en otro proyecto pol¨ªtico de envergadura, convendr¨ªa reconocer el marco normativo donde aquel puede ser viable, as¨ª como los l¨ªmites constitucionales que no se pueden traspasar.

En primer lugar, me parece que no se ha explicado suficientemente con qu¨¦ f¨®rmula (reforma constitucional o de la legislaci¨®n b¨¢sica local) se va a cambiar la configuraci¨®n pol¨ªtica y las competencias de las diputaciones. En todo caso, hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha defendido siempre la denominada "garant¨ªa institucional" de la provincia. De acuerdo con esta teor¨ªa jurisprudencial, la Constituci¨®n de 1978 asegura la existencia de esta entidad local, dot¨¢ndola adem¨¢s de unas competencias m¨ªnimas que no pueden ser absorbidas por la Administraci¨®n central ni las comunidades aut¨®nomas. Esta posici¨®n no ha variado nunca y se ha hecho valer frente a cualquier intento de devaluar las funciones o la supervivencia misma de la instituci¨®n provincial. La ¨²ltima prueba la encontramos en la sentencia sobre la reforma del Estatut de Catalu?a, donde nuestro alto tribunal ha mantenido que, salvo cambiar su denominaci¨®n, las provincias no pueden dejar de existir en la organizaci¨®n territorial del Estado espa?ol. Esta interpretaci¨®n de la Constituci¨®n no ha impedido, sin embargo, que la provincia haya desaparecido en ocasiones para reconvertirse en comunidad uniprovincial, una entidad distinta pero comprensiva realmente de la anterior.

Pese a estas limitaciones constitucionales, queda todav¨ªa cierto margen de maniobra para que el legislador intente realizar algunos cambios para modificar las competencias del Gobierno provincial, o transformar las diputaciones provinciales en otro tipo de corporaci¨®n pol¨ªtica intermunicipal. Las condiciones de esa posible reforma tambi¨¦n est¨¢n marcadas en la norma constitucional. En primer lugar, no cabe eliminar la "autonom¨ªa pol¨ªtica" de las entidades locales provinciales, ya que esta forma parte del m¨ªnimo garantizado constitucionalmente. Tampoco se podr¨ªa sustituir a la diputaci¨®n por una estructura meramente administrativa, encargada solo de gestionar las decisiones que toman el resto de las Administraciones (estatal, auton¨®mica o municipal). En este sentido, el art¨ªculo 141 de la Constituci¨®n establece de forma expl¨ªcita el car¨¢cter representativo de cualquier tipo de corporaci¨®n de ¨¢mbito territorial provincial, al margen de su denominaci¨®n. Y por ¨²ltimo, esas nuevas -o viejas pero reformadas- instituciones provinciales deben conservar un espacio de competencias propio, en el cual puedan actuar con la autonom¨ªa que les garantiza la Constituci¨®n.

Los discursos pol¨ªticos han omitido tambi¨¦n un plano de an¨¢lisis que es imposible obviar jur¨ªdicamente. Me refiero a que el r¨¦gimen local en Espa?a se ha caracterizado siempre por su condici¨®n "bifrontal"; es decir, se trata de una materia sobre la que legisla tanto el Estado como las comunidades aut¨®nomas. De ah¨ª que cualquier reforma de la provincia tampoco puede eludir las leyes regionales, y sobre todo los estatutos de autonom¨ªa, que recogen algunos elementos fundamentales de las funciones y relaciones administrativas de las diputaciones. Esto puede ser un obst¨¢culo, casi insalvable, ya que la reforma de los estatutos no depende de la voluntad del Estado.

Si queremos instituciones eficientes pol¨ªticamente y racionales desde el punto de vista presupuestario, la reforma debe tocar otras dimensiones de las diputaciones. Ciertamente hay que reducir el n¨²mero de diputados y las excesivas compensaciones a los funcionarios leales pol¨ªticamente en forma de cargos de confianza, directivos o asesores. Pero tambi¨¦n es imprescindible eliminar la "instrumentalizaci¨®n" que se ha hecho hasta ahora de ellas como sedes institucionales para el retiro de pol¨ªticos en declive y sin demasiada preparaci¨®n para tareas gerenciales. En definitiva, el "adelgazamiento" presupuestario de las diputaciones no deber¨ªa perder de vista la funci¨®n imprescindible que desempe?an, y lo seguir¨¢n en el futuro una vez reformadas, para garantizar el equilibrio territorial, as¨ª como la igualdad y el bienestar de muchos ciudadanos que viven todav¨ªa en el mundo rural y de los peque?os municipios de este pa¨ªs.

Gerardo Ruiz-Rico Ruiz es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad de Ja¨¦n.