?Diplomacia o despilfarro?

Bruselas, Par¨ªs, Berl¨ªn, Nueva York, M¨¦xico DF, pero tambi¨¦n Maputo, Osaka, La Paz, Vancouver o Brisbane. Viajar por el mapa de la representaci¨®n exterior espa?ola supone literalmente dar una vuelta al mundo, aunque, en muchos casos, esa presencia pueda parecer m¨¢s simb¨®lica que estr¨¢tegicamente necesaria. En primer lugar, porque en la mayor¨ªa de esas etapas a las embajadas, consulados y organismos del Estado se a?aden dos, tres, cinco o m¨¢s delegaciones u oficinas auton¨®micas. A la diplomacia oficial se suma as¨ª la llamada paradiplomacia y, con ella, m¨¢s gastos y, a menudo, duplicidad de funciones o descoordinaci¨®n.

Esta es la clave de un debate de actualidad desde que el pasado 22 de mayo se renovaran la mayor¨ªa de Gobiernos aut¨®nomos y, dentro de los nuevos planes de austeridad, se planteara la reducci¨®n de las embajadas territoriales como medida de ahorro. Entonces solo algunas Administraciones lo hicieron (por ejemplo, Mar¨ªa Dolores de Cospedal en Castilla-La Mancha y Francisco ?lvarez-Cascos en Asturias). Hace una semana, el reci¨¦n estrenado ministro de Asuntos Exteriores del Gabinete de Mariano Rajoy, Jos¨¦ Manuel Garc¨ªa-Margallo, volvi¨® sobre la cuesti¨®n y ofreci¨® a las comunidades aut¨®nomas las instalaciones de las sedes diplom¨¢ticas del Estado para reducir costes de intendencia. El presidente de la Generalitat, Artur Mas, no tard¨® en rechazar p¨²blicamente la oferta para hacer valer el "perfil propio" de Catalu?a en el extranjero. Otras comunidades como Cantabria o La Rioja apoyan la propuesta.

Garc¨ªa-Margallo ofreci¨® a las comunidades los locales del Estado

"Catalu?a tiene sedes que aportan valor a?adido", dice un experto

Hay un ej¨¦rcito de expertos, pol¨ªticos y gestores que hablan de despilfarro, mientras que otros alertan del riesgo de hacer demagogia f¨¢cil aduciendo que la mayor¨ªa de estos organismos sobrevive gracias a becarios y personal en etapa de formaci¨®n.

C¨¦sar Colino, profesor de Ciencia Pol¨ªtica y de la Administraci¨®n en la UNED, resume as¨ª las implicaciones para Espa?a: "Las hay positivas, ya que la acci¨®n exterior auton¨®mica proporciona en algunos ¨¢mbitos valor a?adido a la pol¨ªtica exterior espa?ola y, por otro lado, existen riesgos de una proliferaci¨®n desordenada, de despilfarro de recursos y un potencial conflicto de car¨¢cter simb¨®lico y de imagen exterior". Algo especialmente crucial ahora, cuando cada partida de gasto de las administraciones p¨²blicas adquiere un valor insospechado en ¨¦pocas de bonanza.

Para comprenderlo mejor, veamos en qu¨¦ consiste el entramado de la paradiplomacia auton¨®mica en el mundo. Las comunidades aut¨®nomas tienen alrededor de 200 oficinas en el exterior, entre las que se cuentan delegaciones del Ejecutivo regional, institutos de comercio, turismo o misiones de cooperaci¨®n al desarrollo. Catalu?a, Comunidad Valenciana y Andaluc¨ªa (que ha multiplicado su representaci¨®n en la ¨²ltima legislatura) son las autonom¨ªas con mayor presencia, con casi 50 oficinas en el primer caso y m¨¢s de 20 las otras dos.

En total, existen dos centenares de embajadas repartidas por casi 40 pa¨ªses y todas las comunidades tienen su delegaci¨®n en Bruselas, salvo Castilla-La Mancha y Asturias, que decidieron cerrarla tras los ¨²ltimos comicios auton¨®micos. El Partido Popular pidi¨® hace a?o y medio al Gobierno socialista de Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero una estimaci¨®n del gasto que generaban estos organismos y el Ejecutivo lo cifr¨® en 150 millones por ejercicio. Pese a eso, los nuevos estatutos de autonom¨ªa aprobados en los ¨²ltimos ocho a?os han reforzado entre otros tambi¨¦n el cap¨ªtulo dedicado a la acci¨®n exterior.

Lo certifica, por ejemplo, la Secretar¨ªa de Asuntos Exteriores de la Generalitat, destacando que el Estatuto de 2006 establece que Catalu?a "debe" impulsar su representaci¨®n en el extranjero, promover los intereses de la Generalitat en el exterior a trav¨¦s de oficinas y delegaciones y apoyar la cooperaci¨®n al desarrollo. La consecuencia es que el Gobierno catal¨¢n tiene, de una forma o de otra, presencia en Mozambique, Ucrania y otros pa¨ªses (seg¨²n el mapa del Departamento de la Presidencia) donde la intensidad de las relaciones bilaterales no parece, a simple vista, determinante.

En opini¨®n de Jaume Saura i Estap¨¤, profesor de Derecho Internacional y coordinador del master interuniversitario en Diplomacia y Funci¨®n P¨²blica, "la paradiplomacia es un tema muy amplio y

[con respecto a los recortes] se corre el riesgo de hacer demagogia". "Lo que hay que valorar en cada caso es la forma en que se justifica esa presencia en el exterior. Catalu?a tiene delegaciones que suponen un valor a?adido". A este respecto, la mayor¨ªa de los expertos coincide en que una sede diplom¨¢tica en Bruselas puede ser clave para el desarrollo de la regi¨®n. "En cualquier caso", agrega, "s¨ª hay que tener margen para cooperar. Siempre lo hay. La diplomacia siempre tiene que ser cooperativa y tener una presencia f¨ªsica cuando est¨¦ justificada". Saura aborda as¨ª otro de los aspectos clave de la cuesti¨®n: la colaboraci¨®n entre organismos del Estado y los terrioriales.

Abundemos en eso. "La coordinaci¨®n no viaja en primera clase, sino en el vag¨®n de carga. Las instancias e instrumentos de coordinaci¨®n intergubernamental no forman parte del n¨²cleo de las pol¨ªticas del Gobierno central y las comunidades aut¨®nomas, sino que constituyen un ap¨¦ndice, que en su dise?o y funcionamiento reproducen esta idea de segundo orden y excepcionalidad", razona Kattya Cascante. Esta analista de la Fundaci¨®n Alternativas se refiere a un ¨¢mbito concreto, el de la cooperaci¨®n internacional, que sin embargo puede resultar revelador. La experiencia de Cascante habla de retrasos, falta de informaci¨®n, duplicidades, descoordinaci¨®n en definitiva: inconvenientes habituales en las relaciones con las instituciones y la burocracia y que, sin embargo, se multiplican exponencialmente como los actores del proceso.

"Se observa", prosigue "un paralelismo con la construcci¨®n de la Uni¨®n Europea, en el que uno de sus padres fundadores, Altiero Spinelli, advert¨ªa que no acabar¨ªa convierti¨¦ndose en una uni¨®n pol¨ªtica a trav¨¦s de pasos econ¨®micos... Parece que la cooperaci¨®n espa?ola necesita con urgencia un Altiero Spinelli que nos recuerde que la construcci¨®n de 18 sistemas paralelos, pero en todo caso separados, es una maniobra pol¨ªticamente leg¨ªtima pero ineficiente".

Pero, qu¨¦ ocurre en otros pa¨ªses? Canad¨¢ y Alemania cuentan con una larga tradici¨®n de representaci¨®n territorial exterior, respectivamente la provincia de Qu¨¦bec (que tiene actualmente una veintena de delegaciones en el extranjero, entre ellas una en Barcelona) y los l?nder, como Baviera. Sin embargo, una de las experiencias m¨¢s interesantes de gesti¨®n diplom¨¢tica frente a la crisis econ¨®mica es la de los pa¨ªses n¨®rdicos. La soluci¨®n que han adoptado Dinamarca, Suecia o Noruega se parece al fin y al cabo a la que propone Garc¨ªa-Margallo. Se trata de compartir instalaciones, parte del personal, limpieza e intendencia y racionalizar as¨ª los gastos. Ocurre en una veintena de destinos, por ejemplo, Amman, Bagdad, Bamako o Jakarta. Adem¨¢s, Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia e Islandia cuentan en Berl¨ªn con una embajada en el mismo edificio. "En la ultima reuni¨®n del Consejo de Ministros de Exteriores de los pa¨ªses n¨®rdicos", explica Catharina Skoog, de la Embajada sueca en Madrid, "se discuti¨® el tener en un futuro cercano m¨¢s delegaciones n¨®rdicas en un mismo recinto o edificio, sobre todo en pa¨ªses donde se requieren muchas y costosas medidas de seguridad".

Este tipo de soluciones y una mayor coordinaci¨®n entre instituciones constituyen el camino se?alado por la mayor¨ªa de los expertos. Lo demuestra tambi¨¦n el ¨ªndice de presencia global elaborado por el Real Instituo Elcano, que mide "la proyecci¨®n exterior de los pa¨ªses en los terrenos econ¨®mico, militar, cient¨ªfico, social y cultural".

"Durante mucho tiempo se dijo que Espa?a boxeaba por encima de su peso porque iba cumpliendo con ¨¦xito su objetivo de ser reconocida como potencia media, pese a no disponer objetivamente de empresas, ej¨¦rcito, u otros activos internacionalizados en la escena mundial", apuntan los investigadores Ignacio Molina e Iliana Olivi¨¦. Pero ahora, con una alta presencia global efectiva en casi todos los ¨¢mbitos, "podr¨ªa concluirse que se corre el riesgo de boxear por debajo de peso". Y as¨ª, alertan, podr¨ªa ocurrir "si el empe?o contin¨²a demasiado enfocado a la inserci¨®n en una foto hist¨®rica antes que en planificar a largo plazo una actuaci¨®n" m¨¢s racional y coordinada. Tambi¨¦n con respecto a la acci¨®n exterior auton¨®mica, Molina destaca la "falta de una planificaci¨®n estrat¨¦gica". Esto es, un panorama en el que, quiz¨¢ con las salvedades de Catalu?a y Pa¨ªs Vasco, se dise?a primero "el instrumento antes de reflexionar sobre el producto que se quiere lograr", adem¨¢s de una reducci¨®n razonable de los gastos y una mayor colaboraci¨®n.