Menos de lo mismo no es reformar la Administraci¨®n

En un libro todav¨ªa reciente, Chris Pollitt y Geert Bouckaert comparan las reformas de la gesti¨®n p¨²blica en diversos pa¨ªses y las clasifican atendiendo a dos dimensiones: su grado de visibilidad y contundencia, y sus efectos en el tiempo. Reservan la denominaci¨®n de ¡°reformas bumerang¡± a aquellas que, pese a su ambici¨®n y radicalidad aparentes, desfallecen en el medio plazo, incapaces de cambiar el curso de las cosas. En Espa?a, las iniciativas conocidas hasta ahora apuntan, es de temer, en esa direcci¨®n.

Detr¨¢s del discurso y las medidas anunciadas por el Gobierno parece dibujarse un diagn¨®stico sobre los males de nuestro sector p¨²blico que se centra en tres disfunciones sist¨¦micas, agravantes del d¨¦ficit y la crisis. Podr¨ªa formularse as¨ª: 1) el tama?o de nuestro sector p¨²blico es excesivo; 2) el volumen alcanzado por el gasto p¨²blico no es sostenible; y 3) el sistema adolece de una excesiva fragmentaci¨®n que induce a gastar en exceso e invalida los mecanismos de control. Vale la pena detenerse un momento en cada una de estas proposiciones.

Para empezar, ?es demasiado grande el sector p¨²blico espa?ol? Si, para medirlo, manejamos, como se hace frecuentemente, el n¨²mero de empleados p¨²blicos, no parece del todo cierto. Nuestro sector p¨²blico tiene un tama?o intermedio entre los pa¨ªses desarrollados: mayor, por ejemplo, que el de Alemania u Holanda pero netamente menor que el de Italia o Francia. Las cosas son distintas si analizamos la din¨¢mica subyacente. El n¨²mero de empleados p¨²blicos se ha duplicado en los ¨²ltimos 20 a?os. Entre 2006 y 2011, mientras muchos pa¨ªses (Alemania, Italia, Dinamarca) conten¨ªan o reduc¨ªan sus plantillas, el sector p¨²blico creaba en Espa?a 565.000 empleos (?un 47 por ciento m¨¢s!) En plena crisis, despu¨¦s de 2008, cuando el pa¨ªs ya destru¨ªa masivamente empleo, los tres niveles de administraci¨®n crecieron en casi un cuarto de mill¨®n de puestos. El problema apunta, por tanto, a expansi¨®n descontrolada m¨¢s que a tama?o, lo que no es balad¨ª, puesto que la reducci¨®n forzada por el escenario fiscal no corregir¨¢ por s¨ª misma las tendencias expansivas del sistema.

Tenemos un sector p¨²blico de tama?o intermedio: mayor, que el alem¨¢n, menor que el franc¨¦s

Algo bastante parecido podemos decir del gasto p¨²blico. A finales de 2010, el gasto agregado de las administraciones p¨²blicas representaba en Espa?a el 45,6 por ciento del PIB, frente a un 50,3 en la UE27 y un 50,9 en la Eurozona. No puede decirse, por tanto, en t¨¦rminos comparados, que nos hallemos ante un volumen exagerado, especialmente cuando la recesi¨®n ha reducido el producto incrementando el peso del numerador. Ahora bien, el gasto p¨²blico creci¨® entre 2000 y 2010 un promedio anual del 1,5 por ciento por encima del PIB, lo que quiere decir que en la fase expansiva mantuvimos una pauta desordenada de crecimiento. En definitiva, pensando en el medio plazo, el problema no est¨¢ tanto en la magnitud de lo que hoy gastamos como en las inercias malgastadoras del sistema. El verdadero desaf¨ªo es revertir estas y mejorar la calidad del gasto, introduciendo incentivos a la eficiencia que optimicen el potencial de creaci¨®n de valor de cada euro p¨²blico invertido.

En cuanto a la tercera disfunci¨®n, una opini¨®n muy extendida relaciona la crisis con la irracionalidad y descontrol creados por el traslado de poder de decisi¨®n a la periferia territorial (comunidades aut¨®nomas y gobiernos locales) y funcional (entidades y empresas p¨²blicas) del sistema pol¨ªtico-administrativo. Tambi¨¦n aqu¨ª parece imponerse la l¨®gica reductora: de entidades locales, de concejales y asesores, de empresas p¨²blicas... Sin duda, concentrar actividad es razonable en algunos casos, pero las operaciones de compactaci¨®n no est¨¢n abordando el an¨¢lisis de lo importante: el grado de pertinencia, eficiencia y sostenibilidad de los servicios p¨²blicos afectados. Y a la hora de recentralizar, pensemos que algunas de las decisiones menos edificantes de gasto (radiales, aeropuertos, ciertos tramos de AVE, medios p¨²blicos) no se han adoptado desde el extrarradio sino desde los n¨²cleos centrales de las grandes administraciones del pa¨ªs.

En s¨ªntesis, el diagn¨®stico del Gobierno sobre nuestro sector p¨²blico parece mirar m¨¢s la foto fija que la imagen en movimiento. Aunque la coyuntura obliga, qu¨¦ duda cabe, a adoptar medidas de efecto inmediato, este tipo de an¨¢lisis induce a paliar los s¨ªntomas m¨¢s que a atacar las causas de la enfermedad. Abordar la transformaci¨®n de la Administraci¨®n como una reforma estructural ¨Cevitando el efecto bumerang- exigir¨ªa, en nuestra opini¨®n, cuatro ejes principales de cambio.

Cambiar el modelo: llevar el tim¨®n, no remar. Contra la tendencia dominante en el sector privado, nuestras organizaciones p¨²blicas tienden a internalizar el tr¨¢mite y externalizar la inteligencia. El recurso al sector privado para la provisi¨®n de servicios p¨²blicos es menor que en otros pa¨ªses (2,5 veces menos que Holanda, un 75 por ciento menos que el Reino Unido). En consecuencia, el peso de los sectores de cualificaci¨®n media-baja sigue siendo muy importante en nuestras plantillas p¨²blicas. Sin embargo, necesitamos administraciones que, m¨¢s que hacer cosas, se ocupen de hacer que las cosas pasen. Las capacidades para liderar, articular, procesar informaci¨®n compleja, negociar, supervisar y comprar con inteligencia son cruciales en el estado contempor¨¢neo. Este cambio obliga a dise?ar administraciones capaces de atraer y retener a profesionales altamente cualificados.

necesitamos administraciones que, m¨¢s que hacer cosas, se ocupen de hacer que las cosas pasen

Invertir en management. El indicador combinado de efectividad del Banco Mundial sit¨²a a la Administraci¨®n espa?ola en la cola de la UE, y muy por debajo del list¨®n que corresponder¨ªa a su nivel de renta. La debilidad de la gesti¨®n se debe, en buena parte, a que seguimos careciendo de un espacio de gerencia profesional protegido tanto de la burocratizaci¨®n funcionarial como de la colonizaci¨®n por los partidos. Pero quienes dirigen necesitan un marco de actuaci¨®n m¨¢s flexible que el actual. Espa?a punt¨²a muy por detr¨¢s de pa¨ªses como Suecia, Holanda o Alemania cuando se miden, por ejemplo, las atribuciones de los directivos p¨²blicos para gestionar sus equipos humanos. La ofensiva recentralizadora sobre las entidades p¨²blicas puede agravar esta debilidad.

Introducir una efectiva rendici¨®n de cuentas. El contrapeso imprescindible de la autonom¨ªa de gesti¨®n es una accountability de calidad. El sistema de control tradicional de nuestra Administraci¨®n ¨Cen el cual permanece instalado el discurso del gobierno- se basa en las reglas formales y la regularidad de los procedimientos. Los estudios comparados muestran que la orientaci¨®n a resultados de las decisiones presupuestarias es, en Espa?a, una de las m¨¢s bajas de la UE. Y sin gesti¨®n por resultados no se incentiva la eficiencia, no se responsabiliza a los gestores, no se mejora la calidad del gasto y no se abre paso a mecanismos de transparencia y control social centrados en lo que verdaderamente cuenta.

Flexibilizar el empleo p¨²blico. El ¨ªndice compuesto de apertura de los sistemas de empleo p¨²blico de la OCDE, que eval¨²a el grado de flexibilidad de sus pol¨ªticas de gesti¨®n del capital humano, nos sit¨²a en la cola de los pa¨ªses europeos. Igual sucede al medir las pol¨ªticas de evaluaci¨®n del desempe?o. Aqu¨ª, las reformas debieran, por una parte, acabar con la uniformidad: las reglas que protegen la imparcialidad de los jueces o los inspectores de hacienda no son las mismas que garantizan la eficacia de los m¨¦dicos, investigadores, urbanistas u orientadores laborales. Por otra, ser¨ªa necesario introducir pr¨¢cticas avanzadas de gesti¨®n de recursos humanos, desembaraz¨¢ndose de muchas rutinas burocr¨¢ticas. Por ¨²ltimo, se deber¨ªa afrontar con seriedad una hipersindicalizaci¨®n que ha introducido, en las dos ¨²ltimas d¨¦cadas, notorios elementos de rigidez en la gesti¨®n de las personas.

Dise?o institucional, innovaci¨®n normativa, introducci¨®n de incentivos y desarrollo de capacidades; tales son los ingredientes para una estrategia de reforma que integre estas orientaciones. Limitarse a los recortes, la centralizaci¨®n, la simplificaci¨®n de estructuras, el control ex ante, la penalizaci¨®n del d¨¦ficit y el anatema a la ¡°huida del derecho administrativo¡±, nos encamina a una administraci¨®n menor y m¨¢s fiscalizada, pero, desde luego, no mejor. En el fondo, se parece a usar la manguera para reanimar al ahogado.

Francisco Longo es profesor de ESADE. Miembro del Comit¨¦ de Expertos en Administraci¨®n P¨²blica de Naciones Unidas.