Las razones del federalismo

Hemos estado haciendo federalismo sin saberlo o sin decirlo durante demasiado tiempo. La apertura e indeterminaci¨®n de la Constituci¨®n espa?ola de 1978, la autonom¨ªa como un principio dispositivo susceptible de muy diversas concreciones fue, sin duda, un gran acierto de la Transici¨®n. Otorg¨® un gran protagonismo a los actores (Gobiernos central y aut¨®nomos, partidos pol¨ªticos) que permiti¨® diversos ritmos y niveles de autogobierno. Sin embargo, esta inicial virtud devino en fuente de crecientes problemas y las mismas razones de su ¨¦xito original se convirtieron en fuente de innegables disfuncionalidades y recentralizaciones.

Esta contingencia cr¨®nica ha generado tres efectos muy negativos. En primer lugar, la confusi¨®n, cuando no la tergiversaci¨®n, de lo que supone el federalismo como sistema y tradici¨®n pol¨ªtica democr¨¢tica. Espa?a es, de hecho, el ¨²nico pa¨ªs del mundo en el que para buena parte de la opini¨®n la federaci¨®n no implica la construcci¨®n de una Uni¨®n federal, sino la ¡°balcanizaci¨®n¡± y la ¡°fractura¡± del Estado. Habr¨¢ que sospechar, sin embargo, que alguna suerte de virtualidad pol¨ªtica tendr¨¢ el federalismo cuando m¨¢s del 55% de la poblaci¨®n mundial (65% del PIB global), vive bajo distintos arreglos federales. En segundo lugar, ha impedido que los espa?oles nos reconozcamos como ciudadanos de un sistema que ha llegado a ser de hecho ¡ªa saltos y con d¨¦ficits¡ª un sistema pol¨ªtico federal. La federalizaci¨®n del Estado de las autonom¨ªas es innegable, y as¨ª se reconoce en las investigaciones de pol¨ªtica comparada, pues posee el n¨²cleo esencial de toda federaci¨®n: niveles sustantivos de autogobierno y Gobierno compartido garantizados constitucionalmente. En tercer lugar, tan reiterada ambig¨¹edad ha impedido asimismo no solo entender cabalmente el funcionamiento del sistema, sino disponer de un proyecto de futuro que, bas¨¢ndose en un an¨¢lisis riguroso de sus principales problemas, se?ale un horizonte de reformas preciso y contrastado en otros pa¨ªses federales.

Espa?a es el ¨²nico pa¨ªs del mundo en el que el t¨¦rmino implica ¡°balcanizaci¨®n¡± y ¡°fractura¡±

?A qu¨¦ nos referimos cuando hablamos de federalismo? En primer lugar, al abandono del concepto y vocabulario de la soberan¨ªa, que implica la exorbitante exigencia de un centro monopolizador del poder pol¨ªtico, indelegable e indivisible. La visi¨®n federal de la democracia reemplaza la concepci¨®n jer¨¢rquica y piramidal del poder pol¨ªtico ¡ª¡°mando y control¡±¡ª por otra bien diferente: horizontal, de competencias repartidas, en red, pero coordinadas (federadas). En su propia etimolog¨ªa, el federalismo remite a la construcci¨®n pol¨ªtica de la confianza (fides) mediante pacto entre iguales (foedus). Si la soberan¨ªa siempre constituy¨® un imposible sue?o de la raz¨®n en la historia del pensamiento, en el ¨¢mbito de nuestro sistema pol¨ªtico multinivel, la Uni¨®n Europea, carece simplemente de sentido. Demasiado caro est¨¢ pagando Europa haber abandonado el aliento federal originario, para abandonarse a las resistencias ¡°soberanas¡± de Estados inanes ante los mercados financieros. En segundo lugar, el federalismo postula la construcci¨®n de un Estado de Estados, o lo que es lo mismo la articulaci¨®n de autogobierno y gobierno compartido. Esto es, un equilibrio negociado y respetado que concilie la mayor autonom¨ªa pol¨ªtica de las partes con la inclusi¨®n participativa en una voluntad com¨²n. Las evidencias emp¨ªricas disponibles en nuestro pa¨ªs contradicen las percepciones sobre la ruinosa complejidad de este modelo. En lo que respecta al autogobierno, la proximidad de las autonom¨ªas a las preferencias de los ciudadanos ha permitido aumentar la calidad de las pol¨ªticas p¨²blicas, disminuir los costes de su provisi¨®n, experimentar soluciones diferentes, innovar y competir. La merma de control en raz¨®n de la mayor dificultad en la atribuci¨®n de responsabilidades se ha resuelto parcialmente mediante aprendizaje c¨ªvico y voto sofisticado. En lo que ata?e al gobierno compartido, los estereotipos sobre el fracaso de las relaciones intergubernamentales multilaterales tampoco se sostienen: es constatable un aumento continuo (si bien heterog¨¦neo) de la actividad de los ¨®rganos multilaterales, con predominio de estrategias de b¨²squeda de soluciones. Surge tambi¨¦n una demanda de no duplicaci¨®n y coordinaci¨®n no jer¨¢rquica de la Administraci¨®n y Gobierno centrales. Se suele hablar a estos efectos de federalismo cooperativo y es evidente que el sistema espa?ol ha generado mecanismos valiosos de cooperaci¨®n. Debe, sin embargo, discutirse muy bien su alcance, porque el ¡°federalismo cooperativo¡± de impronta alemana se basa en una peculiar tradici¨®n de Gobierno neocorporativo y de consenso que no solo diluye las responsabilidades pol¨ªticas de los diferentes niveles, sino que genera continuas trampas de decisi¨®n conjunta y alberga una innegable recentralizaci¨®n de las competencias estatutarias.

En tercer lugar, federalismo implica unidad en la diversidad cultural y nacional, un concepto pluralista, no nacionalista de naci¨®n. El federalismo, en contra de lo que se suele creer no concierne solo al ¡°Estado¡±, no deja a la naci¨®n como campo libre a los nacionalismos de varia ¨ªndole, sino que posee su propia alternativa. Especialmente cuestiona la vieja ecuaci¨®n: ¡°Un Estado, una naci¨®n¡± (Estado nacional), o su m¨ªmesis: ¡°Una naci¨®n, un Estado¡± (Principio de las nacionalidades). El federalismo defiende abiertamente la neta superioridad ¨¦tico-pol¨ªtica de la convivencia de varias naciones en el seno del mismo sistema en un proyecto de tolerancia, lealtad, confianza y respeto mutuo. Supera el vocabulario de las esencias nacionales, de la cosificaci¨®n defensiva de las identidades, no las blinda ni las a¨ªsla volvi¨¦ndolas excluyentes. Atendiendo el (muy desigual y plural) valor pol¨ªtico y cultural de la naci¨®n para los ciudadanos, propone una perspectiva de identidades superpuestas, una federaci¨®n plurinacional, una naci¨®n de naciones.

En cuarto lugar, el federalismo postula, como eje central de su modelo, la igualdad y la solidaridad interterritorial. La evidencia emp¨ªrica de la pol¨ªtica comparada muestra con claridad que el federalismo no dificulta la igualdad entre los territorios. En Espa?a tambi¨¦n en esto las evidencias contrastan con las percepciones: los estudios m¨¢s solventes prueban que la igualdad no se ha visto da?ada por la diversidad cultural y pol¨ªtica, que las distancias entre los diferentes niveles de bienestar entre comunidades aut¨®nomas han disminuido. Pero con un coste y esfuerzo fiscal muy mal repartidos. Propone el federalismo una igualdad compleja, ajena a la uniformidad, en raz¨®n del autogobierno y experimentaci¨®n que defiende, pero que sit¨²a en la base del proyecto com¨²n la cohesi¨®n territorial a partir de algunos postulados b¨¢sicos: suficiencia financiera, corresponsabilidad fiscal, transparencia y proporcionalidad (ordinalidad).

El retorno de la pol¨ªtica frente a ¡°los mercados¡± reclama la visi¨®n federal: m¨¢s pol¨ªtica y m¨¢s Europa

El federalismo no es una panacea, sino un programa que defiende una cultura pol¨ªtica, principios y valores propios, as¨ª como un eficac¨ªsimo dise?o institucional muy adaptativo a contextos cambiantes. Unos y otras pueden ser reinterpretados desde diversas ideolog¨ªas democr¨¢ticas (liberalismo, socialismo, nacionalismo o ecologismo). Y aporta, adem¨¢s, un espacio de encuentro para una discusi¨®n muy aquilatada y contrastada sobre la ingente experiencia institucional disponible en muchos pa¨ªses y diferentes contextos econ¨®micos y sociales. Puede proveer de un horizonte razonable a una mayor¨ªa de espa?oles. Una soluci¨®n federal expl¨ªcita a nuestros problemas federales que requiere la reforma de la Constituci¨®n, pues la v¨ªa evolutiva a trav¨¦s de los Estatutos ha sido clausurada por el propio Tribunal Constitucional.

Podr¨ªa aducirse que no es este el momento, que en estos momentos ni las buenas razones federales pueden competir con la exaltaci¨®n pol¨ªtica de las pasiones nacionales, ni la ocasi¨®n es propicia para esgrimirlas, dado el contexto de crisis econ¨®mica que reclama muy otras prioridades. Todo lo contrario, es preciso recordar que, por una parte, el federalismo promueve sus propias pasiones pol¨ªticas, anteponiendo la empat¨ªa al resentimiento entre comunidades; y que, por otra, en el seno de la crisis presente, el inaplazable retorno de la pol¨ªtica frente a ¡°los mercados¡± nos reclama la visi¨®n federal: m¨¢s pol¨ªtica y m¨¢s Europa.

Ram¨®n M¨¢iz es catedr¨¢tico de Ciencia Pol¨ªtica de la Universidad de Santiago de Compostela. Autor de La Frontera Interior y miembro de "Federalistas en Red".