Sobre el reparto de la tarta auton¨®mica

Un documento importante que ha pasado desapercibido en el ajetread¨ªsimo principio de curso que hemos tenido este a?o es la liquidaci¨®n del sistema de financiaci¨®n regional correspondiente a 2010 que el Gobierno hizo p¨²blica a finales de julio pasado. Aunque se trata de un texto de muy pesada lectura, la liquidaci¨®n tiene considerable inter¨¦s porque el reparto de recursos que en ella se fija marca la madurez del nuevo modelo de financiaci¨®n regional tras el fin del per¨ªodo transitorio durante el cual se han ido incorporando recursos adicionales al sistema y se han realizado ciertos ajustes en su funcionamiento. Concluido en lo esencial este proceso, se puede afirmar ya sin duda alguna que la reforma de 2009 ha sido un fracaso sin paliativos.

Que el nuevo modelo era un galimat¨ªas incomprensible y nada transparente ha resultado evidente desde el principio. Ahora vemos tambi¨¦n que la reforma no ha conseguido mejorar el reparto de recursos entre regiones a pesar de los 11.000 millones adicionales que el Gobierno central ha inyectado al sistema y que, bien utilizados, habr¨ªan dado para mucho. Tampoco ha servido para solucionar otros vicios importantes del sistema que tienen que ver con el d¨¦ficit de autonom¨ªa y de responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales, pero sobre eso hablaremos otro d¨ªa.

La ordenaci¨®n de las CC AA por recursos tras la aplicaci¨®n del sistema carece de toda l¨®gica

Al igual que su antecesor, el actual sistema de financiaci¨®n genera un reparto muy desigual y esencialmente arbitrario de recursos entre regiones. Dejando de lado a las regiones forales, que merecen un art¨ªculo o incluso un libro aparte, con datos de 2010 existe un abanico de 25 puntos porcentuales entre las regiones mejor y peor tratadas por el sistema que no tiene nada que ver ni con diferencias en factores de coste ni con los ingresos tributarios brutos de los distintos territorios. Si llamamos 100 a la financiaci¨®n media por habitante ajustado a competencias homog¨¦neas en el conjunto de las regiones no forales, Valencia estar¨ªa en 93 y Cantabria en 118 sin que existan motivos comprensibles para ello. La ordenaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas por recursos tras la aplicaci¨®n del sistema carece, adem¨¢s, de toda l¨®gica. No es que las regiones pobres, o las ricas, est¨¦n sistem¨¢ticamente bien o mal tratadas, sino que hay un poco de todo. As¨ª, Andaluc¨ªa y Murcia est¨¢n entre 95 y 96 mientras que Extremadura anda por 113. Catalu?a y Madrid est¨¢n entre 99 y 101 frente a los 118 ya citados de Cantabria o los 116 de la Rioja. La situaci¨®n es, en t¨¦rminos generales, muy similar a la existente en 2007 antes de la reforma, aunque con cambios apreciables en la situaci¨®n relativa de algunas regiones que en algunos casos han ido en la direcci¨®n correcta (p. ej. en Baleares y Catalu?a) pero que en otros (p. ej. Andaluc¨ªa, Canarias y Extremadura) han empeorado las cosas. Un agravante importante es que esto ¨²ltimo ha sido a menudo resultado de la imprevisi¨®n de los autores de la reforma, que no tuvieron en cuenta los efectos del desplome del Fondo de Suficiencia en 2009 o las consecuencias de fijar como a?o base de un sistema caracterizado por una considerable inercia un ejercicio todav¨ªa en curso en el momento de la negociaci¨®n que, a posteriori, result¨® ser enormemente at¨ªpico.

Para entender de d¨®nde viene el problema y lo que habr¨ªa que cambiar, conviene esbozar la estructura del actual sistema de financiaci¨®n regional espa?ol. El modelo vigente tiene cuatro elementos b¨¢sicos. El primero es un reparto de recursos y de competencias tributarios entre administraciones que determina la capacidad fiscal bruta de las comunidades aut¨®nomas y su margen para subir o bajar impuestos. El segundo es una f¨®rmula de necesidades de gasto que cuantifica los recursos que se consideran necesarios en cada regi¨®n para financiar un nivel uniforme de servicios p¨²blicos en todo el territorio nacional. Esta regla se instrumenta a trav¨¦s del c¨¢lculo de una variable de poblaci¨®n ajustada que sustituye a la poblaci¨®n real de cada territorio a efectos de muchos de los c¨¢lculos que exige el sistema de financiaci¨®n. Los dos ¨²ltimos elementos son una serie de transferencias que fluyen horizontalmente (entre regiones) y verticalmente (de la administraci¨®n central hacia las regiones) cuyo objetivo te¨®rico es el de igualar los recursos con los que cuentan territorios con distintos niveles de renta para prestar los servicios de su competencia ¡ªo lo que es lo mismo, el de reducir la brecha existente entre necesidades de gasto y recursos.

Los problemas de equidad que caracterizan al sistema provienen casi exclusivamente del caprichoso reparto de las transferencias del Estado a las regiones que se ha fijado en la nueva ley de financiaci¨®n. Lo dem¨¢s, aunque ciertamente mejorable, es bastante razonable. El reparto de competencias tributarias deber¨ªa revisarse pero por motivos distintos de los que hoy nos ocupan. La regla de necesidades de gasto recoge de forma m¨¢s que aceptable los principales factores que determinan la demanda y los costes medios de provisi¨®n de los principales servicios de titularidad auton¨®mica, incluyendo el grado de envejecimiento, el tama?o de la poblaci¨®n en edad escolar, la extensi¨®n del territorio y la dispersi¨®n del poblamiento. No estar¨ªa de m¨¢s recuperar la partida de costes fijos que se inclu¨ªa en modelos anteriores o incorporar una correcci¨®n por diferencias en niveles de precios, pero hay cosas m¨¢s importantes. El mecanismo de nivelaci¨®n horizontal que se instrumenta a trav¨¦s del Fondo de Garant¨ªa funciona tambi¨¦n de forma muy satisfactoria, reduciendo muy apreciablemente las disparidades de recursos entre regiones pero sin alterar su ordenaci¨®n de forma caprichosa e introduciendo un mecanismo de seguro mutuo ante shocks asim¨¦tricos que afecten a los ingresos regionales o a sus necesidades de gasto.

El problema est¨¢ en la mara?a de Fondos que reparten transferencias estatales

El problema, por tanto, est¨¢ en la mara?a de Fondos (de Suficiencia, Cooperaci¨®n y Competitividad) que reparten transferencias estatales de acuerdo con una larga serie de criterios de naturaleza muy dispar y que a menudo resultan contradictorios entre s¨ª. Entre ellos tiene un peso muy importante el statu quo (esto es, la garant¨ªa de que nadie perder¨¢ con el cambio de modelo, que el sistema tiende a perpetuar de forma indefinida), pero se incluyen tambi¨¦n el nivel de renta per c¨¢pita, la densidad de la poblaci¨®n y su tasa de crecimiento, la existencia de una segunda lengua cooficial y los resultados del resto del sistema en relaci¨®n con la media o con la capacidad fiscal de cada territorio. Este elemento del sistema aumenta muy significativamente la dispersi¨®n de la financiaci¨®n por habitante ajustado en relaci¨®n a la existente tras la aplicaci¨®n del Fondo de Garant¨ªa y altera por completo la ordenaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas hasta hacer que el reparto final de la tarta no se parezca en nada a la distribuci¨®n inicial de los ingresos tributarios brutos. Con su aplicaci¨®n, Extremadura gana 12 puestos en el r¨¢nking de financiaci¨®n por habitante ajustado, mientras que Madrid y Catalu?a pierden 8 y 7 puestos respectivamente.

La soluci¨®n del problema no es en absoluto complicada: desmant¨¦lese el l¨ªo actual y, procediendo de forma gradual, si se quiere, rep¨¢rtanse las transferencias estatales de acuerdo con un criterio razonable a trav¨¦s de un ¨²nico fondo de nivelaci¨®n vertical que no sea esclavo del statu quo. Una posibilidad sencilla ser¨ªa la de repartir la dotaci¨®n de los fondos a suprimir (excepto la parte del Fondo de Suficiencia que financia las competencias singulares que s¨®lo algunas regiones han asumido) de forma que se elimine una fracci¨®n uniforme de las diferencias de financiaci¨®n por habitante ajustado que persisten tras la aplicaci¨®n del Fondo de Garant¨ªa entre cada regi¨®n y la comunidad mejor financiada. Con datos de 2010, ser¨ªa posible eliminar casi el 90% de esta brecha, dej¨¢ndonos con un nivel de desigualdad en financiaci¨®n por habitante ajustado del orden de 15 veces menor de la observada con el sistema actual y con una ordenaci¨®n de las regiones mucho m¨¢s razonable. ?A qu¨¦ esperamos?

?ngel de la Fuente es investigador en el Instituto de An¨¢lisis Econ¨®mico, CSIC.

(Sobre los detalles de los datos utilizados en este art¨ªculo, v¨¦ase http://ideas.repec.org/p/aub/autbar/918.12.html)

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