Crisis institucional y reforma constitucional

La reforma de la Constituci¨®n es la asignatura pendiente de la democracia espa?ola. A diferencia del resto de constituciones de nuestro entorno, que han ido adapt¨¢ndose ¡ªmediante un gran n¨²mero de reformas¡ª a las nuevas circunstancias pol¨ªticas y econ¨®micas surgidas en las ¨²ltimas d¨¦cadas, y de forma singular al proceso de integraci¨®n europea, la Constituci¨®n espa?ola solo ha sido objeto de dos reformas puntuales (los art¨ªculos 13 y 135). El ¨²ltimo intento serio de afrontar el problema se produjo cuando Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero anunci¨® en su discurso de investidura de 2004 su prop¨®sito de abordar cuatro reformas (la inclusi¨®n de las comunidades aut¨®nomas, el Senado, la inclusi¨®n de la Uni¨®n Europea y la sucesi¨®n a la Corona). Esa iniciativa presidencial condujo a la elaboraci¨®n por parte del Consejo de Estado, presidido por el profesor Rubio Llorente, de un extenso, riguroso y bien fundamentado Informe sobre la Reforma Constitucional que, lamentablemente, pronto cay¨® en el olvido.

En el convulso contexto pol¨ªtico y social actual, a quienes defendemos la conveniencia de abrir un proceso de reforma constitucional se nos formulan, b¨¢sicamente, tres tipos de objeciones que conviene examinar: en tiempos de crisis es mejor no tocar la Constituci¨®n; la reforma exigir¨ªa una disoluci¨®n de Cortes y eso no conviene al pa¨ªs; no existe el consenso pol¨ªtico necesario.

La primera objeci¨®n olvida que ¡ªdesde un punto de vista hist¨®rico¡ª lo que distingue a la Constituci¨®n del resto de normas jur¨ªdicas es su naturaleza de norma de crisis. Las Constituciones surgen y se aprueban siempre en los periodos de convulsi¨®n pol¨ªtica y social. Las reformas constitucionales son tambi¨¦n, en muchas ocasiones, respuestas a crisis o desaf¨ªos. As¨ª, la segunda y ¨²ltima reforma de nuestra Constituci¨®n, la que en septiembre de 2011 modific¨® el art¨ªculo 135 para introducir el principio de estabilidad presupuestaria, tuvo su origen en el abismo econ¨®mico en que se encontraba Espa?a en aquel verano en que a punto estuvo de tener que pedir un rescate total de su econom¨ªa a las instituciones europeas. En definitiva, la situaci¨®n de crisis no es que haga inconveniente acometer la reforma, sino que puede llegar a convertirla en imprescindible.

La segunda objeci¨®n es tambi¨¦n inconsistente. Es cierto que la reforma profunda que exige nuestra Constituci¨®n debe verificarse a trav¨¦s del procedimiento superagravado previsto en el art¨ªculo 168, que requiere inexcusablemente disoluci¨®n de Cortes y celebraci¨®n de un refer¨¦ndum nacional. Ahora bien, la reforma habr¨ªa de hacerse coincidir temporalmente con la pr¨®xima disoluci¨®n ordinaria de las Cortes, prevista para 2015. De esta forma, aprovechando la disoluci¨®n de las Cortes por el transcurso de su mandato de cuatro a?os, evitamos tener que recurrir a una convocatoria electoral adicional y recortar innecesariamente la duraci¨®n de la legislatura. Que la reforma sea necesaria no quiere decir que deba acometerse a toda velocidad, lo que ser¨ªa incompatible con el rigor que exige. Lo imprescindible es poner ya en marcha un proceso para alumbrar un texto que pueda ser votado por las Cortes de la legislatura actual en su ¨²ltimo pleno previsto para 2015.

La reforma dar¨¢ ocasi¨®n a las nuevas generaciones de refrendar el pacto constitucional

La tercera objeci¨®n es, realmente, la ¨²nica v¨¢lida y la que nos obliga a se?alar el modo de superarla. La reforma debe ser aprobada por una mayor¨ªa de dos tercios de las C¨¢maras y ello exige el acuerdo, al menos, entre los dos grandes partidos del pa¨ªs. Cualquier propuesta de reforma constitucional elaborada unilateralmente por un partido est¨¢ condenada al fracaso. Por ello, la elaboraci¨®n de las propuestas debe partir de una comisi¨®n en la que participen al menos representantes de los dos grandes partidos, y a la que convendr¨ªa se sumasen el resto de fuerzas pol¨ªticas. Esa comisi¨®n deber¨ªa alumbrar un acuerdo pol¨ªtico b¨¢sico sobre la finalidad y el contenido de las reformas, susceptible de ser traducido jur¨ªdicamente en un proyecto articulado que pudiera ser debatido en las Cortes Generales.

La clase pol¨ªtica ha olvidado que, si bien la reforma tiene por objeto adaptar la norma constitucional a nuevas circunstancias, es, ante todo y sobre todo, un mecanismo de garant¨ªa y defensa de la propia Constituci¨®n. Una Constituci¨®n que en un contexto de creciente desafecci¨®n pol¨ªtica y de desprestigio de las instituciones no se reforma, corre el riesgo de perecer en medio de una crisis de confianza y de legitimidad del sistema.

La reforma no tendr¨¢ efectos taumat¨²rgicos, pero puede servir para insuflar savia nueva en el texto constitucional; para que las nuevas generaciones tengan ocasi¨®n de refrendar el pacto constitucional; para regenerar la confianza de los ciudadanos en el sistema, haciendo que vuelvan a sentirse due?os de su destino; y para transmitir una imagen de unidad frente a las instituciones europeas y los inversores internacionales. En definitiva, la apertura de un procedimiento de reforma constitucional podr¨ªa configurarse como un valioso instrumento para la regeneraci¨®n democr¨¢tica del pa¨ªs y la superaci¨®n de la crisis, econ¨®mica, pero sobre todo institucional.

Javier Tajadura Tejada es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del Pa¨ªs Vasco. Codirigi¨® con Santiago Roura el volumen colectivo La reforma constitucional, Biblioteca Nueva, Madrid, 2005.