Refer¨¦ndum y derecho a decidir

En el actual contexto de transformaciones pol¨ªtico-sociales, la demanda de ampliar los derechos de ciudadan¨ªa se orienta hacia la vertebraci¨®n de la denominada ¡°ciudadan¨ªa activa¡±, mediante la previsi¨®n de derechos que van m¨¢s all¨¢ de la democracia electoral, a trav¨¦s de la exigencia de mecanismos de democracia participativa como los refer¨¦ndums. Con todo, es sabido que, todav¨ªa hoy, esta posibilidad colisiona con las reservas de buena parte del constitucionalismo, en base a la malhadada experiencia hist¨®rica de refer¨¦ndums celebrados en contextos autoritarios como el tardofranquismo. Sin embargo, aparte del indudable valor democr¨¢tico de este tipo de instrumentos, experiencias emp¨ªricas como las de EE UU o Suiza demuestran el papel de complemento y contrapeso de los refer¨¦ndums en toda democracia representativa que se precie, a menudo burocratizada o con problemas de bloqueo entre ¨®rganos pol¨ªticos.

En este sentido, muchos sistemas han adoptado la figura del refer¨¦ndum con car¨¢cter deliberativo, vinculado a un acto, cuya validez requiere la ratificaci¨®n o decisi¨®n mayoritaria del cuerpo electoral de forma directa, sin que ello impida la proliferaci¨®n de refer¨¦ndums de naturaleza puramente consultiva, como es el caso del refer¨¦ndum sobre decisiones pol¨ªticas del art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n Espa?ola (CE). Ello es as¨ª porque el constituyente de 1978, con la izquierda a la cabeza, con el objetivo de consolidar la democracia, y a partir del recuerdo inminente de las pr¨¢cticas de legitimaci¨®n plebiscitaria del franquismo, apost¨® por reforzar el sistema representativo y el papel omn¨ªmodo de los partidos. Este refer¨¦ndum, adem¨¢s de no ser decisorio, es de iniciativa gubernamental y alcance estatal, pese a que la indeterminaci¨®n constitucional y legal en este punto permite pensar, sin duda, en su aplicaci¨®n en ¨¢mbitos infraestatales. Adem¨¢s, su desarrollo legislativo, mediante una ley org¨¢nica de 1980 (LOMR), no supuso tanto una regulaci¨®n completa de esta instituci¨®n como una respuesta coyuntural para dar salida al desaguisado suscitado con el acceso de Andaluc¨ªa a la autonom¨ªa, despu¨¦s de la negativa de Almer¨ªa. Adem¨¢s, la praxis de este tipo de refer¨¦ndum (en 1986, con el pol¨¦mico ingreso de Espa?a en la OTAN de fondo y en 2005 con la no menos pol¨¦mica ratificaci¨®n del Tratado por el que se establec¨ªa una Constituci¨®n Europea), no ha servido siquiera para dar respuesta, en ning¨²n caso, a las expectativas depositadas por el constituyente.

Habr¨ªa que hacer una ley que aplicara la doctrina de la Corte Suprema de Canad¨¢

Por lo dem¨¢s, su configuraci¨®n normativa presenta errores de consideraci¨®n. El monopolio de la iniciativa por parte del presidente del Gobierno pone este instrumento al servicio de los particulares intereses de este, sin prever la iniciativa de sectores sociales significativos. La indeterminaci¨®n de la locuci¨®n constitucional ¡°decisiones pol¨ªticas de especial trascendencia¡±, que excluye el refer¨¦ndum propiamente legislativo o abrogativo como en Italia u otros pa¨ªses, topa con la realidad de que el resultado deber¨ªa articularse en un texto legislativo. El t¨¦rmino ¡°consultivo¡±, adem¨¢s, refleja m¨¢s bien una concepci¨®n del refer¨¦ndum como un gran sondeo de opini¨®n que facultar¨ªa, por ins¨®lito que parezca, a no tomar en consideraci¨®n la opini¨®n popular y a que los poderes p¨²blicos actuaran en el sentido contrario al expresado por la mayor¨ªa.

Por lo que respecta al alcance territorial de los refer¨¦ndums y su posible convocatoria en el ¨¢mbito auton¨®mico, la falta de concreci¨®n a la hora de especificar su ¨¢mbito de aplicaci¨®n no deber¨ªa excluir la posibilidad de convocatoria en ¨¢mbitos distintos del estatal. Tanto el art¨ªculo 92.3 como el 62.c) CE tienen el car¨¢cter de normas de reenv¨ªo y quedan abiertas a otros tipos de refer¨¦ndum que los previstos en la Constituci¨®n. Ello legitimar¨ªa una reforma de la LORMR, de cara a configurar un refer¨¦ndum consultivo de car¨¢cter auton¨®mico. Cualquier otra interpretaci¨®n restrictiva colisiona con el principio democr¨¢tico y del Estado de derecho. Huelga decir que, como recordaba el profesor Viver y Pi-Sunyer recientemente, cuando ha convenido, el Estado ha efectuado interpretaciones flexibles de la Constituci¨®n, en clave favorable al derecho de participaci¨®n pol¨ªtica, como la ya citada reforma de la LORMR para suplir la fracasada iniciativa de Almer¨ªa. Adem¨¢s, la LORMR ya contempla consultas de ¨¢mbito local, y diferentes estatutos de autonom¨ªa prev¨¦n refer¨¦ndums territoriales para la agregaci¨®n de municipios enclavados en su comunidad aut¨®noma (Pa¨ªs Vasco y Castilla y Le¨®n). Resulta, pues, cuando menos, parad¨®jico que la competencia exclusiva del Estado para autorizar refer¨¦ndums (art¨ªculo 149.1.32 CE) se relacione t¨¢citamente con los referendos locales y no con otros, sobre todo porque el texto constitucional no lo prev¨¦ de forma expresa. En suma, como han defendido Rubio Llorente y Ruiz Soroa en estas mismas p¨¢ginas, nada deber¨ªa impedir a una comunidad aut¨®noma pedir un refer¨¦ndum al Estado e, incluso, colaborar en su convocatoria.

La falta de concreci¨®n a la hora de especificar el ¨¢mbito de aplicaci¨®n no deber¨ªa excluir una consulta

En este contexto, el Estatuto catal¨¢n (art¨ªculo 122), a partir del presupuesto de identificar el ¡°refer¨¦ndum¡± con las ¡°consultas populares que requieren autorizaci¨®n del Estado¡± (art¨ªculo 149.1.32 CE), permite que la Generalitat regule la iniciativa y el procedimiento previo a la convocatoria, si bien la jurisprudencia constitucional contenida en las SSTC 103/2008 (plan Ibarretxe) y 31/2010 (sobre el propio Estatuto catal¨¢n, que a pesar de avalar la constitucionalidad del art¨ªculo 122 EAC desactiva su operatividad) parece cerrar el paso a esta posibilidad. Es cierto que el TC ampl¨ªa incluso la competencia estatal de autorizaci¨®n de refer¨¦ndums al conferir al Estado no solo la regulaci¨®n ¨ªntegra de los mismos, sino al someter a los estatutos a condicionantes como la existencia de una regulaci¨®n estatal previa. E incluso, m¨¢s adelante, entrando en juicios hipot¨¦ticos sobre el uso de una posible consulta (STC 103/2008), el alto tribunal proh¨ªbe toda consulta fundada en el ¡°derecho a decidir¡±, anteponiendo el procedimiento de reforma previsto en la Constituci¨®n.

Por contra, en base al principio democr¨¢tico (art¨ªculo 1 CE), y en ausencia de l¨ªmites a la reforma constitucional, existen v¨ªas para permitir celebrar un refer¨¦ndum sobre ¡°el derecho a decidir¡±. En concreto, las v¨ªas que la podr¨ªan hacer jur¨ªdicamente viable ser¨ªan dos: el citado refer¨¦ndum consultivo del art¨ªculo 92 CE (desarrollado por la LORMR), y el refer¨¦ndum establecido por la ley catalana 4/2010, de consultas populares por v¨ªa de refer¨¦ndum, aprobada al amparo del Estatuto catal¨¢n y luego recurrida ante el TC. Se trata, en ambos casos, de consultas de naturaleza puramente consultiva. En el primer caso, la convocatoria corresponder¨ªa al Estado central y en el segundo, al Gobierno de la Generalitat de Catalu?a, previa autorizaci¨®n del Estado. Como sostienen destacados juristas, se trata, sin duda, de cauces id¨®neos para testar la existencia previa de una demanda secesionista mayoritaria, seria y fundada, antes de acometer posteriormente la revisi¨®n de la Constituci¨®n. Todo ello podr¨ªa concretarse mediante una ley estatal que regulara esta posibilidad, como paso previo a la reforma constitucional, previendo los supuestos y los tr¨¢mites de iniciaci¨®n de un eventual proceso de reforma constitucional para excluir o no de Espa?a una parte de su territorio, aplicando la doctrina de la Corte Suprema de Canad¨¢ sobre la legitimidad de la celebraci¨®n de un refer¨¦ndum de esta naturaleza. En este sentido, ni de la unidad de la naci¨®n espa?ola (art¨ªculo 2 CE), ni del principio de soberan¨ªa del pueblo espa?ol (art¨ªculo 1.2 CE), se infiere necesariamente que no se pueda convocar un refer¨¦ndum dirigido a una parte de la ciudadan¨ªa con car¨¢cter previo a iniciar la reforma. Por la sencilla raz¨®n de que el orden constitucional vigente no se ver¨ªa alterado, como algunos pretenden, por el mero hecho de convocar una consulta de este tipo. Todo se reduce, pues, a una cuesti¨®n de voluntad pol¨ªtica.

Joan Ridao es profesor del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Pol¨ªtica de la Universidad de Barcelona.

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