El men¨² del d¨¦ficit auton¨®mico

En 2004 los firmantes de este art¨ªculo publicamos un trabajo acad¨¦mico en Hacienda P¨²blica Espa?ola, en el cual pon¨ªamos de manifiesto el escaso desarrollo habido hasta entonces del principio de transparencia presupuestaria. Tambi¨¦n abog¨¢bamos por un mecanismo de reparto del d¨¦ficit basado en criterios objetivos y no en negociaciones ad hoctodos los a?os. Pues bien, aqu¨ª estamos casi una d¨¦cada despu¨¦s y el debate sigue abierto, a pesar de todo lo que ha llovido.

Desde entonces, nada menos que tres normativas de estabilidad presupuestaria nos contemplan: en el a?o 2001 fue el d¨¦ficit cero; en 2006, el d¨¦ficit en el ciclo econ¨®mico; en 2012, el d¨¦ficit estructural, consecuencia del Pacto Fiscal de la UE y de la reforma constitucional de 2011.

Hagamos por un momento un ejercicio de funambulismo, dando por v¨¢lido el objetivo de volver a tener equilibrio estructural en las cuentas p¨²blicas en 2020 (cosa poco probable, si tenemos en cuenta que 2012 se cerr¨® con un 6% de d¨¦ficit estructural). Hagamos otro salto mortal y demos incluso por buenas las previsiones que devolver¨ªan a Espa?a a un d¨¦ficit total por debajo del 3% del PIB en 2016 (desde el 10,6% de 2012), tras la l¨®gica flexibilizaci¨®n de objetivos llevada a cabo recientemente. Es mucho suponer, pero hagamos el esfuerzo.

La siguiente pregunta ser¨ªa c¨®mo repartir el d¨¦ficit entre los diferentes niveles de Gobierno. Para las entidades locales el asunto parece sencillo, ya que ¡°deber¨¢n presentar equilibrio presupuestario¡±, seg¨²n establece la Constituci¨®n. Como adem¨¢s seguimos con m¨¢s de 8.000 municipios, muchos de tama?o ¨ªnfimo, no cabe m¨¢s en la pr¨¢ctica que trasladar ese objetivo a todas y cada una de las entidades locales, por razones puramente instrumentales.

La mayor controversia se encuentra en el ¨¢mbito de las comunidades aut¨®nomas. Lo ideal ser¨ªa que el objetivo agregado de todas ellas estuviese en consonancia con el volumen de gastos e ingresos que manejan. Esto significa que pr¨¢cticamente se repartir¨ªa por mitades el tramo disponible de d¨¦ficit entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas, aun cuando se pudiese admitir un cierto plus para la Administraci¨®n central, por motivos de estabilizaci¨®n econ¨®mica (verbigracia: es la que paga en exclusiva la prestaci¨®n por desempleo ¡ªel gasto m¨¢s sensible a la crisis¡ª o la que sufre los vaivenes recaudatorios del impuesto sobre sociedades).

Se podr¨ªa plantear la quiebra ordenada de autonom¨ªas y entidades locales

La segunda etapa, queriendo establecer un d¨¦ficit a la carta entre comunidades aut¨®nomas, se parece a comer en restaurantes: est¨¢ muy bien si nos lo podemos pagar. Sin embargo, si la minuta la paga el vecino, entonces es una injusticia con quien come de men¨² del d¨ªa o de bocadillo.

Cualquier reparto diferenciado de objetivos de d¨¦ficit entre comunidades aut¨®nomas no solo no es malo per se, sino que puede introducir un interesante incentivo, siempre que se cumplan tres premisas b¨¢sicas: acuerdo multilateral en el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, transparencia y control. Cabe recordar que en los a?os noventa del siglo pasado existi¨® el antecedente de los Escenarios de Consolidaci¨®n Presupuestaria, si bien esos acuerdos carec¨ªan de las virtudes deseables, puesto que eran fijados de forma bilateral para cada comunidad aut¨®noma y, peor a¨²n, se revisaron al alza para quienes hab¨ªan incumplido. Hoy ese modelo no parece aceptable en modo alguno, pero convendr¨ªa recordar lo sucedido entonces, para no repetir el mismo error.

El nuevo reparto a la carta, si se aprueba, debe estar basado en variables objetivas, coherentes con los mecanismos de la financiaci¨®n auton¨®mica y de los fondos europeos. Entre esas variables las m¨¢s evidentes son la poblaci¨®n ajustada (m¨¢s personas suponen m¨¢s necesidades, sobre todo si hay un alto grado de envejecimiento y dispersi¨®n en el territorio) y la inversa de la renta per capita (los territorios menos desarrollados tendr¨ªan as¨ª un recurso adicional para implementar pol¨ªticas activas de inversi¨®n y empleo).

Encargado el plato principal, comenzar¨ªan los ali?os. Se podr¨ªa recompensar con un mayor tramo de d¨¦ficit a las comunidades aut¨®nomas que hayan cumplido rigurosamente sus objetivos en a?os anteriores, bien sea tomando el saldo total, el d¨¦ficit estructural y/o la deuda p¨²blica. Lo contrario, es decir, premiar a quien ha incumplido, adem¨¢s de injusto e ineficiente, vulnera la pura l¨®gica y el esp¨ªritu de la ley de estabilidad presupuestaria. A¨²n m¨¢s: quien haya liquidado su presupuesto con super¨¢vit deber¨ªa poder utilizarlo ¡ªal menos en parte¡ª como palanca de est¨ªmulo fiscal para financiar actuaciones productivas.

Los objetivos de d¨¦ficit no deben depender de coyunturas, afiliaciones o reuniones secretas. La credibilidad de las normas comienza por algo tan obvio como su cumplimiento y sigue con la formulaci¨®n de objetivos realistas sobre criterios t¨¦cnicos, la supervisi¨®n interna y la fiscalizaci¨®n de todo el proceso por los ¨®rganos de control externo. Si alguna de estas piezas falla, debe aplicarse el mecanismo de sanciones a quien corresponda, comenzando por el que err¨® de forma grave en las previsiones, siguiendo con quien no advirti¨® de las desviaciones y finalizando con el supuesto fundamental de quien incumpli¨® sus metas individuales sin justificaci¨®n.

Se podr¨ªa plantear incluso avanzar en la regulaci¨®n legal de las quiebras ordenadas de comunidades aut¨®nomas o de entidades locales, ante una situaci¨®n de insolvencia sobrevenida o con un mercado financiero cerrado (tampoco ser¨ªa esto muy diferente de lo que ya contempla la actual ley de estabilidad presupuestaria en sus medidas coercitivas). Otra opci¨®n pasar¨ªa por constituir obligatoriamente fondos de estabilizaci¨®n (rainy day funds) en cada comunidad aut¨®noma, al estilo del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, cuya dotaci¨®n se har¨ªa con cargo a los ingresos c¨ªclicos obtenidos por encima de las previsiones, sirviendo as¨ª de colch¨®n para suavizar los ajustes fiscales cuando llegue una nueva recesi¨®n.

En todo caso, antes de nada, se necesita en Espa?a una profunda reforma fiscal que devuelva vigor estructural a los debilitados ingresos tributarios. Pero de eso hablaremos otro d¨ªa, si hay ocasi¨®n.

Carlos Monasterio Escudero es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Oviedo, y Roberto Fern¨¢ndez Llera es economista y doctor por la Universidad de Oviedo.