Superregulador: ?expertos independientes?

Una de las noticias m¨¢s importantes de los ¨²ltimos d¨ªas para el funcionamiento de los mercados en Espa?a ha sido el anuncio de los nombramientos de consejeros para la Comisi¨®n Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Tanto el Gobierno como algunos medios de informaci¨®n, han enfatizado los conocimientos y la independencia de las personas escogidas. Esta es una conclusi¨®n sorprendente a juzgar por el curr¨ªculum de los nombrados, al menos si uno adopta una definici¨®n convencional de lo que ser experto y ser independiente significa.

Una definici¨®n razonable de lo que es un experto aparece, por ejemplo, en la Wikipedia: ¡°Un experto es una persona con un conocimiento amplio o aptitud en un ¨¢rea particular del conocimiento¡±. Por tanto, un experto en los mercados no se define por ser economista, abogado o ingeniero o incluso por tener un doctorado o ser abogado del Estado o t¨¦cnico comercial del Estado. Un experto es alguien que adem¨¢s de tener la formaci¨®n apropiada tiene experiencia en esa ¨¢rea, lo que le permite tener una visi¨®n cr¨ªtica y cercana a la realidad del funcionamiento de esa ¨¢rea. La formaci¨®n de una persona garantiza que el individuo es capaz de aprender y convertirse en un experto, no que lo sea.

No olvidemos que las empresas s¨ª contratan a expertos para que proporcionen argumentos a su favor

La definici¨®n de independencia es sustancialmente m¨¢s complicada y adem¨¢s deber¨ªamos empezar por admitir que una independencia total es imposible. Una primera idea ser¨ªa que la independencia est¨¢ unida al conocimiento. Cuando no conocemos algo basamos nuestras opiniones en creencias sobre c¨®mo funciona o c¨®mo deber¨ªa funcionar. As¨ª, en el caso que nos ocupa, si no conocemos exactamente c¨®mo funciona un mercado rellenamos esos huecos con ideas gen¨¦ricas sobre c¨®mo deber¨ªa funcionar. Estas creencias son influenciables si alguien que est¨¢ mejor informado nos presenta argumentos o informaci¨®n detallada, aunque quiz¨¢ interesada. Ser un experto y tener un mayor conocimiento del mercado permite ser m¨¢s cr¨ªtico con esos argumentos y basar nuestras opiniones en hechos, en experiencia, en evidencia emp¨ªrica o trabajo te¨®rico sobre c¨®mo sabemos que funciona o deber¨ªa funcionar ese mercado.

En el caso de la CNMC, un consejero que no es experto en el tema que trata es naturalmente m¨¢s receptivo a los argumentos que las empresas reguladas puedan aportar, por ejemplo, sobre por qu¨¦ una regulaci¨®n favorable a sus intereses beneficia al inter¨¦s general. No olvidemos que las empresas s¨ª contratan a expertos para que proporcionen argumentos a su favor. Eso no es malo porque permite una discusi¨®n m¨¢s rigurosa, pero es preciso que en el otro lado, en el del regulador, haya tambi¨¦n expertos que sean capaces de discernir qu¨¦ argumentos son razonables y cu¨¢les no. Por similares motivos, ser un experto en el tema hace al regulador m¨¢s cr¨ªtico sobre los argumentos que el ministerio de turno pueda proporcionar acerca del inter¨¦s general de una cierta medida cuyo valor es m¨¢s bien que le reporta r¨¦ditos pol¨ªticos.

Por supuesto, independencia tambi¨¦n implica no tener relaciones muy cercanas con las empresas a las que debe regular o con el Gobierno. Por esto es discutible la idoneidad de personas que han pertenecido al consejo de administraci¨®n de las empresas reguladas o a un partido en concreto (por ejemplo, siendo diputado o senador), especialmente si es el partido en el Gobierno. De nuevo, en este caso ser experto es una mayor garant¨ªa de independencia. Un experto da una mayor importancia a preservar su reputaci¨®n y tendr¨¢ m¨¢s cuidado en tomar decisiones que le pongan en evidencia y da?en esa reputaci¨®n.

Es discutible la idoneidad de quienes han pertenecido a consejos de administraci¨®n de empresas reguladas

Con estas premisas es f¨¢cil valorar si los nombramientos para la CNMC se adaptan a esa idea de expertos independientes. El veredicto no puede ser m¨¢s que un rotundo no. Primero, porque en el nuevo (y controvertido) dise?o de la CNMC, la comisi¨®n tiene competencias de supervisi¨®n en mercados completamente dispares, y pierde competencias sobre regulaci¨®n en favor de los ministerios. Nadie sabe de todo, y sospechamos que no existen personas que puedan ser calificadas como expertas en pol¨ªtica de competencia a la vez que en el funcionamiento de todos los mercados regulados. Pero incluso si existieran, ninguno de estos expertos habr¨ªa aceptado ser consejero de la CNMC, precisamente porque su mal dise?o (y temores sobre influencia pol¨ªtica) podr¨ªa perjudicar su valios¨ªsima reputaci¨®n profesional.

Del curr¨ªculum de los consejeros que se han nombrado se desprende que estas personas tienen en com¨²n un conocimiento en el mejor de los casos parcial sobre el funcionamiento de alguno de los mercados que deben supervisar. Dos disculpas se pueden aportar al respecto. La primera es que aunque no tienen la experiencia adecuada aprender¨¢n sobre la marcha. En nuestra opini¨®n, esto no es una excusa aceptable porque la comisi¨®n deber¨¢ tomar decisiones desde el primer d¨ªa y muchos mercados, como el mercado el¨¦ctrico, el de las telecomunicaciones o ferroviario son endiabladamente complicados, por lo que se requiere mucho tiempo para tener una visi¨®n realmente cr¨ªtica sobre su funcionamiento.

Adem¨¢s, como hemos dicho antes, mucha de la informaci¨®n que utilizar¨¢n para formar sus propias opiniones estar¨¢ sesgada por los diferentes agentes interesados. La segunda disculpa es que el perfil de los nombramientos no es muy distinto al de otros nombramientos que se han llevado a cabo en el pasado. Pero esto es solo un consuelo de infelices, nunca raz¨®n para justificar que se vuelvan a cometer los mismos errores.

Los consejeros han sido seleccionados con un peso excesivo de la orientaci¨®n pol¨ªtica

La falta de independencia se ve acrecentada por el mecanismo por el que los consejeros han sido seleccionados, con un peso excesivo de la orientaci¨®n pol¨ªtica. El papel de un consejero en un organismo regulador no debe ser la interpretaci¨®n de la voluntad popular, sino que debe actuar de acuerdo con criterios puramente t¨¦cnicos. Para conseguir una persona con este perfil es mejor utilizar mecanismos como el que emplea la Comisi¨®n Europea a la hora de escoger a su economista jefe para la direcci¨®n general de competencia. Los interesados deben mandar su curr¨ªculum y son escogidos de acuerdo con sus m¨¦ritos. As¨ª, no es sorprendente que el d¨ªa 2 septiembre empezara su mandato Massimo Motta, uno de los mayores expertos europeos en pol¨ªtica de competencia, ni que sus predecesores fueran Kai-Uwe Kuhn, Damien Neven y Lars Hendrik R?ller.

El contraste de estos nombres con los recientes nombramientos en Espa?a es llamativo. Por poner un ejemplo, Massimo Motta tiene cerca de 4.400 citas en Google Acad¨¦mico, pr¨¢cticamente todas en el ¨¢rea de pol¨ªtica de competencia, el tema sobre el que deber¨¢ decidir. En contraste, casi todos los nuevos consejeros de la CNMC tienen cero citas. Los pocos consejeros que s¨ª tienen alguna cita, raramente la tienen en los temas en los que deber¨¢n actuar como expertos. L¨®gicamente este no es el ¨²nico criterio v¨¢lido para la selecci¨®n, pero la diferencia da que pensar.

Antonio Cabrales es catedr¨¢tico del University College London. Firman tambi¨¦n este art¨ªculo Juan-Jos¨¦ Ganuza, catedr¨¢tico de la Universidad Pompeu Fabra, y Gerard Llobet, profesor permanente en el CEMFI