La consulta y su legitimaci¨®n internacional

Acordada por diversas formaciones pol¨ªticas la pregunta y la fecha de un posible refer¨¦ndum en Catalu?a, creo que es conveniente contrastar el proceso hacia este posible refer¨¦ndum con los criterios internacionalmente establecidos en relaci¨®n con procesos referendarios: aunque solo sea por el hecho de que se pretende la legitimaci¨®n internacional del proceso ante la ya manifestada negativa pol¨ªtica y jur¨ªdica del Gobierno espa?ol para su celebraci¨®n. En este sentido, y haciendo abstracci¨®n de que pueda o no celebrarse el refer¨¦ndum, y m¨¢s all¨¢ del contenido de la pregunta en ¨¢rbol y de la fecha propuesta, entiendo que obtener esta legitimaci¨®n y conseguir apoyos internacionales a todo el proceso requerir¨ªa ajustarlo plenamente a los est¨¢ndares internacionales existentes sobre procesos referendarios.

Las m¨²ltiples experiencias de asistencia y observaci¨®n electoral, llevadas a cabo en los ¨²ltimos a?os por diversas organizaciones internacionales, han ido generando un cuerpo de criterios o est¨¢ndares internacionales en relaci¨®n con los procesos electorales o con la observaci¨®n de los mismos y, en particular, en lo que ahora interesa, en relaci¨®n con procesos referendarios. Debe destacarse, en este sentido y en el marco del Consejo de Europa, la labor de la Comisi¨®n para la Democracia a Trav¨¦s del Derecho, conocida como Comisi¨®n de Venecia, especialmente activa en relaci¨®n con los procesos de democratizaci¨®n en Europa central y oriental y que, por ejemplo, propuso unas determinadas condiciones para aceptar la validez y los resultados del refer¨¦ndum sobre la independencia de Montenegro celebrado en el a?o 2006. De manera m¨¢s general, la Comisi¨®n de Venecia ha impulsado la adopci¨®n de diversas directrices y recomendaciones del Consejo de Europa con criterios internacionales aplicables a procesos electorales y a refer¨¦ndums, como el C¨®digo de Conducta sobre Refer¨¦ndums del a?o 2007.

Este texto resulta particularmente relevante a nuestros efectos y, a mi juicio, convendr¨ªa atenerse escrupulosamente al mismo por todo lo que significa en t¨¦rminos de legalidad y legitimidad internacional. Lo primero que cabe destacar es que, como no pod¨ªa ser de otro modo en un Estado de derecho, el C¨®digo de Conducta establece que el recurso al refer¨¦ndum debe respetar el conjunto del ordenamiento jur¨ªdico y solo puede ser organizado si la Constituci¨®n o las leyes as¨ª lo prev¨¦n. Algo similar parec¨ªa estimar el Consejo Asesor para la Transici¨®n Nacional cuando consideraba, en su primer informe, que una consulta al margen de la legalidad presentar¨ªa muchos inconvenientes, entre ellos el de la posible ¡°deslegitimaci¨®n de los resultados ¡ªtambi¨¦n en la esfera internacional¡ª¡±, por lo que desaconsejaba este escenario alternativo.

A esta consideraci¨®n inicial sobre el marco legal debe a?adirse tambi¨¦n que, seg¨²n el C¨®digo de Conducta, las normas sobre los refer¨¦ndums deben tener rango legislativo; y, especialmente, ser estables, es decir, que los elementos fundamentales del derecho referendario no deber¨ªan ser objeto de modificaci¨®n ¡°un a?o antes, al menos, de la celebraci¨®n del refer¨¦ndum¡±. De manera especial, el C¨®digo de Conducta subraya que entre las normas fundamentales que deber¨ªan gozar de esta garant¨ªa de estabilidad se hallan las relacionadas con ¡°la composici¨®n de la comisi¨®n electoral¡±.

Las normas del refer¨¦ndum deben tener rango legislativo y no ser modificadas desde un a?o antes de la votaci¨®n

Resulta claro que la ¨²nica manera de llevar a cabo un proceso referendario cre¨ªble internacionalmente es que sea organizado y supervisado por una comisi¨®n independiente e imparcial ¡ªuna Junta Electoral en nuestro sistema¡ª que est¨¦ preestablecida y sea permanente. El C¨®digo de Conducta establece, as¨ª, una serie de criterios en relaci¨®n con la administraci¨®n electoral y la justicia electoral que, indudablemente, requieren aun amplios desarrollos en el proceso hacia un futuro refer¨¦ndum. En este sentido, resultar¨ªa inaceptable la creaci¨®n ex profeso de ¨®rganos de administraci¨®n y justicia electoral, pues la credibilidad de todo el proceso se resentir¨ªa gravemente.

El tema no es en absoluto balad¨ª, pues la justicia electoral resulta un elemento fundamental en la medida que otorga plena confianza en el rigor de la celebraci¨®n de todo el proceso referendario o consultivo y garantiza los procedimientos y el control jurisdiccional. Se ocupa, adem¨¢s, de asegurar la neutralidad de los poderes p¨²blicos y de los medios de comunicaci¨®n p¨²blicos, as¨ª como de la campa?a informativa, de la objetividad de la informaci¨®n, y de la propaganda y el equilibrio y la igualdad de oportunidades entre los partidarios de las distintas posiciones sujetas al refer¨¦ndum o consulta, temas de los que se ocupa extensamente tambi¨¦n el C¨®digo de Conducta. Todo ello pone de manifiesto la necesidad de un marco legal adecuado y de respeto al principio de legalidad en el que est¨¦ absolutamente claro ¡ªy sea aceptado por todas las partes implicadas¡ª el procedimiento del refer¨¦ndum y de validez del recuento, que es lo que dar¨¢ credibilidad internacional a cualquier proceso y plena confianza en sus resultados.

Otra cuesti¨®n altamente relevante, a mi entender, es la del censo electoral. De conformidad con el C¨®digo de Conducta, el censo electoral debe ser permanente y debe hacer referencia a un registro puesto al d¨ªa permanentemente, las listas electorales deben ser p¨²blicas y deben existir procedimientos administrativos y judiciales para corregir las inscripciones err¨®neas o inscribir a aquellas personas que no aparezcan en las listas. Requisitos que cumple debida y sobradamente el sistema de censo electoral utilizado en los diversos procesos electorales y en los refer¨¦ndums celebrados en Espa?a, o el sistema de los padrones municipales en relaci¨®n con las consultas locales, pero que no se cumplir¨ªan si se utilizaran otras listas o un censo ad hoc en un marco no amparado legalmente.

Igualmente, permitir excepcionalmente en una futura consulta como la propuesta de voto de los mayores de 16 a?os y de los extranjeros residentes ¡ªpersonas que en otros procesos electorales, como las elecciones auton¨®micas, no gozan de este derecho¡ª erosionar¨ªa tambi¨¦n la credibilidad del proceso y de la misma consulta.

Incluir en el censo a mayores de 16 a?os y a extranjeros residentes erosiona la credibilidad de la consulta

Por todo ello, creo que el proceso puesto en marcha para una futura consulta deber¨ªa dotarse de la m¨¢xima credibilidad y rigor. Esto solo puede hacerse en un Estado de derecho con las adecuadas garant¨ªas y marcos legales. En este sentido, hay diversos elementos que, a mi juicio, requieren mayores desarrollos, amplios acuerdos pol¨ªticos y numerosas precisiones normativas, para poder situarnos ante una consulta o refer¨¦ndum que re¨²na los elementos de legitimidad y legalidad ¡ªo, si se quiere, de rigor, seriedad y credibilidad¡ª exigibles internacionalmente.

El primero de ellos, como ya he indicado, es el respeto del Estado de derecho, porque en un Estado democr¨¢tico y de derecho los conceptos de legalidad y legitimidad se convierten tambi¨¦n en conceptos indisociables y garantizan los derechos de todos y la no discriminaci¨®n. Lo que no constituye obst¨¢culo, por supuesto, para sostener que, en todo caso, en una democracia la voluntad popular expresada en procesos electorales o en refer¨¦ndums o consultas es la base de la autoridad del poder p¨²blico y debe tener, m¨¢s temprano que tarde, su correcta traslaci¨®n en t¨¦rminos de legalidad, convirtiendo los planteamientos pol¨ªticos avalados mayoritariamente en las normas e instituciones jur¨ªdicas adecuadas a trav¨¦s de los procedimientos legislativos pertinentes y con las mayor¨ªas requeridas.

Xavier Pons Rafols es catedr¨¢tico de Derecho Internacional P¨²blico de la Universidad de Barcelona.